Control de fondos públicos
La crisis financiera mundial originada en EE UU en el segundo semestre del pasado año, a consecuencia de la crisis de las hipotecas subprime, ha creado una fuerte desconfianza en los mercados financieros, donde nadie presta a nadie. El Consejo de Ministros de Economía y Finanzas de la UE, de 7 de octubre, acordó las líneas generales de actuación coordinada entre los Estados miembros para preservar la estabilidad del sistema financiero, que deben ajustarse a los principios de intervención limitada en el tiempo, protección de los intereses de los contribuyentes y respeto a las reglas del mercado interior europeo. Con base en lo expuesto, el Gobierno español ha tomado los siguientes acuerdos:
l Real Decreto de 10 de octubre sobre elevación a 100.000 euros de los importes garantizados de los depósitos en entidades de crédito, cuya garantía anterior era de 20.000 euros. La reserva para hacer frente a este compromiso está en el Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito, constituida por aportaciones de dichas entidades. Parece lógico que al elevarse la cuantía garantizada, la reserva del citado fondo se aumente, pero el decreto nada dice sobre tal cuestión. Es necesario que inmediatamente se aclare esto, pues si es el Estado el que asume tal obligación, se necesitará norma con rango de ley.
l Real Decreto-Ley del Fondo para la Adquisición de Activos Financieros con la finalidad de apoyar la oferta de crédito a la actividad productiva de empresas y a los particulares. El fondo se nutre con financiación presupuestaria por un importe de 30.000 millones de euros, ampliable hasta un máximo de 50.000 millones, a cuyo efecto se concede al Presupuesto en vigor un crédito extraordinario por importe de 10.000 millones de euros, ampliable hasta un importe de 30.000 millones, que se financiará con deuda pública.
En el proceso de tramitación en las Cortes Generales del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2009 se requerirá habilitar los créditos necesarios para completar la financiación de la dotación máxima del fondo prevista en el decreto-ley. Para la administración, gestión y dirección del fondo se crea un consejo rector y una comisión ejecutiva, enumerándose en el citado decreto-ley las funciones de los mismos. El régimen presupuestario, económico-financiero, contable y de control del mencionado fondo se ajustará a lo dispuesto en el número 2 del artículo 2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, ya que esta ley es aplicable a todos los fondos carentes de personalidad jurídica, cuya dotación se efectúa mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del Estado.
El artículo 27 de la Ley General Presupuestaria (LGP) dispone que los créditos presupuestarios de la Administración general del Estado, sus organismos autónomos y de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o por las modificaciones realizadas conforme a la LGP.
Como ya hemos dicho anteriormente, el real decreto-ley que crea el fondo para la adquisición de activos financieros establece, en su artículo 1, que su finalidad es apoyar la oferta de crédito a la actividad productiva de empresas y a los particulares; por tanto el control de los fondos públicos concedido al citado fondo por el crédito extraordinario habilitado en el propio real decreto-ley que crea el fondo debe basarse en la finalidad asignada al fondo.
El artículo 5 del real decreto-ley que crea el fondo establece que la Intervención General de la Administración del Estado controlará el mismo a través de la auditoría pública en los términos previstos en la LGP. Esta ley establece tres modalidades de auditoría pública (artículo 164): la de regularidad contable, la de cumplimiento y la operativa, si bien la Intervención General podrá determinar la realización de auditoría en los que se combine objetivos de las tres modalidades. Estimo que la auditoría operativa y la de cumplimiento constituyen conjuntamente las más adecuadas para verificar la finalidad del fondo que ya hemos expuesto con anterioridad.
A mi entender, la auditoría pública debería realizarse mensualmente por la Intervención General, a través de funcionarios del Cuerpo de Interventores y Auditores de la Administración del Estado, a quien corresponde el control de los fondos públicos, y de funcionarios del Banco de España, expertos en operaciones de crédito. Ahora bien, dado que el artículo 162 de la LGP dispone que la auditoría pública consistirá en la verificación realizada con posterioridad, y que el artículo 163 de la misma ley establece que la auditoría pública se ejercerá sin perjuicio de las actuaciones correspondientes al ejercicio de la operación interventora y de control financiero permanente, considero que la actividad del fondo referente a inversiones en instrumentos financieros emitidos por entidades de crédito y fondos de titulización, respaldados por créditos concedidos a particulares, empresas y entidades no financieras, deberán estar sometidos al control previo de la Intervención General, que lo realizará a través de funcionarios del Cuerpo de Interventores y Auditores y de funcionarios del Banco de España.
El control parlamentario corresponde al Congreso de los Diputados, el cual cuatrimestralmente remitirá al Ministerio de Economía y Hacienda un informe sobre la gestión del fondo.
A mi juicio, a dicho informe deberá adjuntarse el informe de la auditoría pública y el informe emitido por los interventores sobre las inversiones del fondo referidos anteriormente. Por último, estimo que no es conforme a lo establecido en la LGP lo dispuesto en los números 3 y 4 del artículo 2 del repetido decreto-ley, referente a los rendimientos de los activos financieros en que se hayan materializado las dotaciones del fondo y a la imputación a las dotaciones del mismo de los gastos que ocasione su gestión.
l Real decreto-ley en relación con el plan de acción concertada de los países de la zona euro, en virtud del cual se autoriza el otorgamiento de avales del Estado a las operaciones nuevas que realicen las entidades de crédito residentes en España a partir de la entrada en vigor del decreto-ley. Para el año 2008 se podrán conceder avales con tal finalidad hasta un importe de 100.000 millones de euros y su concesión se efectuará de acuerdo con los requisitos señalados en la ley.
El artículo 2 del decreto-ley autoriza, con carácter excepcional y hasta el 31 de diciembre de 2009, la adquisición de títulos emitidos por las entidades de crédito que necesiten reforzar sus recursos propios, incluyendo participaciones preferentes y cuotas participativas. Los acuerdos de adquisición se adoptarán previo informe del Banco de España; nada se dice sobre el control de esta operación que debe estar sometida a la LGP. Al no habilitar crédito para tal operación, es de suponer que en el trámite parlamentario del proyecto de Presupuestos para 2009 se incluirá la oportuna dotación.
José Barea. Catedrático emérito de la Universidad Autónoma de Madrid