Propuesta de financiación autonómica
El Gobierno ha enviado a las comunidades su propuesta de bases para la reforma de la financiación autonómica. Dos cuestiones básicas figuran en la misma: la distribución del espacio fiscal entre el Estado y las comunidades y el grado de solidaridad.
Respecto a la primera cuestión, el presidente del Gobierno ha manifestado que en ningún caso la Administración central dejará de gestionar al menos el 50% del gasto no financiero del conjunto de las Administraciones públicas. Como ya hicimos ver en el artículo que publicamos en este mismo diario el 10 de mayo, la comparación homogénea es enfrentar la cuantía de las políticas de gasto gestionadas por el Estado con las que gestionan descentralizadamente las comunidades autónomas.
Debió de ser un lapsus, pues en la propuesta del Gobierno el espacio fiscal se distribuye al 50% entre los agentes públicos citados, a cuyo efecto la participación de las comunidades en el IRPF, el IVA y los impuestos especiales se fija en dicho porcentaje. Se produce así un acercamiento a lo establecido en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, excepto en los impuestos especiales, en el cual la participación asciende al 58%.
En el nuevo sistema propuesto por el Gobierno, el Estado tendrá que asumir con cargo a su espacio fiscal el Fondo de Nivelación Fiscal
La cuestión que se plantea es si a Cataluña se le aplicará el régimen general del 50% o si, por el contrario, se mantendrá el 58% en impuestos especiales. Dado que la Constitución establece que ningún estatuto de autonomía podrá establecer privilegios a favor de alguna comunidad, es evidente que al resto de las comunidades autónomas tendrá que aplicársele el mismo porcentaje de participación. Los impuestos compartidos (IRPF, impuestos especiales e IVA) constituyen impuestos propios de las comunidades autónomas en los porcentajes, que tendrán que ser recogidos en la nueva Ley de Financiación Autonómica, y no participaciones en ingresos del Estado. Así lo reconoce el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95). Es éste un tema que será objeto de fuerte discusión en el Consejo de Política Fiscal y Financiera.
La segunda cuestión importante es la reducción del grado de solidaridad que en la propuesta del Gobierno se efectúa en relación con el que rige en la vigente Ley de Financiación Autonómica. En España, la actual Ley de Financiación Autonómica eligió el modelo de equidad fiscal vertical, que tiene por finalidad proporcionar un nivel deseable y similar de servicios públicos en todas las comunidades de régimen común para evitar el mayor esfuerzo fiscal que ello requeriría en las regiones de menor renta per cápita.
En la propuesta de bases distribuida por el Gobierno a las comunidades autónomas para la reforma de la financiación autonómica se establece que 'el nuevo sistema garantizará que los recursos tributarios cedidos por el Estado para la prestación de los servicios básicos del Estado del bienestar (educación, sanidad y servicios sociales) sean iguales para todos los ciudadanos, independientemente de su lugar de residencia'. Ello supone que para el resto de los servicios prestados por los diferentes Gobiernos autonómicos desaparece la garantía de financiación para que todos los ciudadanos los reciban con la misma calidad, cualquiera que sea su lugar de residencia, desapareciendo por tanto la actual transferencia que actualmente se realiza con cargo al Fondo de Suficiencia.
Con la garantía de nivelación y solidaridad exclusivamente a educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales del Estado del bienestar, prestados por los diferentes Gobiernos autonómicos de régimen común, ha quedado fuera precisamente la provisión de los bienes públicos locales que el mercado no puede suministrar, y son los bienes públicos precisamente los que dieron lugar al nacimiento del Estado, ya que no pueden ser suministrados por el mercado.
Entre ellos se encuentran los servicios prestados por las comunidades autónomas que a continuación se enumeran: los de los órganos ejecutivos y legislativos, la investigación, los servicios públicos de protección contra incendios y de tribunales de justicia, los servicios de transporte y de asuntos económicos, los de protección del medio ambiente (gestión de desechos y de aguas residuales, protección de la diversidad biológica y de paisaje), servicios de urbanización, de abastecimientos de aguas y de viviendas, servicios recreativos y culturales.
¿Cómo es posible que en el Estatuto de Cataluña se haya incluido la delimitación del grado de solidaridad que afecta a todas las comunidades autónomas de régimen común? La regulación definitiva tendrá que hacerse en la nueva Ley de Financiación Autonómica, ya que se trata de una competencia del Estado, que la ha financiado dotando en su presupuesto el crédito correspondiente al Fondo de Suficiencia. En el nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas, el Estado tendrá que asumir con cargo a su espacio fiscal el Fondo de Nivelación Fiscal.
En cuanto a las variables de distribución y población ajustada, en la propuesta del Gobierno sólo se dice que se buscará un acuerdo para ponderar las variables de distribución, especialmente la población.
A mi entender, la distribución debe fundamentarse en principios de equidad y de eficiencia en la administración de los recursos públicos. Para su aplicación, la Administración central debe definir el nivel mínimo de los servicios transferidos que deben prestar todas las comunidades autónomas. La consecución de estos servicios, tanto en prestaciones como en calidad, permitirá estimar el coste en que debe incurrir cada comunidad autónoma.
Este coste será un coste estándar, en el que se tenga en cuenta las peculiaridades propias de cada comunidad (población, superficie, dispersión, insularidad, estratificación de la población, inflación, etcétera) para cuantificar el coste estándar de la prestación del servicio. Para ello se debería haber desarrollado una contabilidad analítica que permita conocer el coste de los servicios con el nivel mínimo garantizado de forma centralizada.
Por último, me surgen dudas en la redacción dada al número 2 de los principios, pues puede interpretarse que 'los recursos tributarios cedidos por el Estado sean iguales para todos los ciudadanos' ¿per cápita? Esta ha sido siempre una aspiración de la Comunidad de Cataluña.
José Barea. Catedrático emérito de la Universidad Autónoma de Madrid