Traspaso de los aeropuertos a las autonomías

Con la puesta en marcha de nuevos Estatutos por las comunidades autónomas, ha saltado el tema del traspaso a las mismas de los aeropuertos de interés general gestionados por el Estado a través del organismo autónomo Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA). El Estatuto de Cataluña, recientemente aprobado, establece en su artículo 140.3 que la Generalitat podrá participar en la gestión de los aeropuertos de interés general, o asumirla, de acuerdo con lo previsto en las leyes.

Y la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía dice en su artículo 63.5 que la citada comunidad autónoma podrá participar en la gestión de los aeropuertos de interés general, o asumirla, de acuerdo con lo previsto en las leyes. Es decir, una fórmula idéntica a la del Estatuto Catalán aprobado. Antes de dar mi opinión sobre los posibles traspasos, vamos a analizar el proceso de transporte aéreo de viajeros en cada una de sus fases.

Como ya expuse en mi artículo Privatizar los aeropuertos ¿para qué?, publicado en estas mismas páginas el 3 de abril de 2000, el organismo público AENA, que es la autoridad aeroportuaria, gestiona en forma de red integrada el conjunto de aeropuertos; éstos carecen de personalidad jurídica propia, que sólo la tiene AENA. El proceso de transporte aéreo en sus diferentes funciones es el siguiente:

l El control de los pasillos aéreos dentro de Europa corresponde a Eurocontrol, que radica en Bruselas. Este organismo determina los corredores a través de los cuales circula el tráfico aéreo y la frecuencia de los aviones que puede discurrir por ellos, fijando así el número máximo de aviones admisibles en cada corredor.

l Como centro de origen y destino del tráfico aéreo (concesión de slots y control aéreo) que constituye la función principal de un aeropuerto. Los slots o permisos de vuelo son concedidos por un comité que radica en el aeropuerto, en el que intervienen la autoridad aeroportuaria y las compañías aéreas. El número de slots a conceder depende de la capacidad del aeropuerto, que se determina en función de las ayudas de dicho aeropuerto a la navegación, del sistema de circulación en tierra y de los finger. Los slots son comunicados a Eurocontrol, previa coordinación por la IATA.

l La función complementaria del transporte aéreo (handling), que habitualmente es realizada por las propias compañías aéreas mediante concesión de la autoridad aeroportuaria.

l La gestión comercial de los aeropuertos (tiendas, restaurantes, parking, etcétera) que son explotados por empresas privadas como usuarias de dichas actividades.

l La de ampliación, conservación y mantenimiento de las infraestructuras aeroportuarias (pistas, torres de control, finger, monitores, etcétera.).

La financiación de la actividad de AENA se efectúa con las tasas aeroportuarias cobradas (de navegación aérea, de aproximación, aterrizaje y despegue del aeropuerto) y por los ingresos de las concesiones de handling y de gestión comercial. De lo que hemos expuesto se desprende que la actividad de AENA, referente al handling y a la gestión comercial de los aeropuertos, se realiza por el sector privado mediante concesión de AENA, lo que en general da lugar a que esta actividad se realice con bastante eficiencia, produciendo ingresos saneados a AENA. Esta última realiza directamente la actividad principal de los aeropuertos: el control de origen y destino del tráfico aéreo, así como la gestión de las infraestructuras aeroportuarias.

En este momento es cuando tenemos que plantearnos la pregunta de cuál es la finalidad que se pretende con el traspaso de la gestión de los aeropuertos a las comunidades autónomas. El traspaso ha de verse no sólo como una simple transferencia de gestión del Estado a las comunidades autónomas, sino como un medio tanto para mejorar la eficiencia actual de AENA como la equidad que su actuación produce.

En el campo de la eficiencia, como AENA sólo gestiona directamente el control del origen y destino del tráfico aéreo y las infraestructuras aeroportuarias para dicho tráfico, es en esta parcela donde tenemos que plantearnos el análisis de su traspaso a las comunidades autónomas para determinar si efectivamente se lograría una mayor eficiencia.

El problema de la eficiencia sólo se resolverá a través de competencia entre aeropuertos, y la duda que surge es si realmente puede establecerse competencia entre aeropuertos. Los flujos de viajeros condicionan las direcciones de tráfico, por tanto la competencia sólo podrá establecerse entre aeropuertos de una misma zona, siempre que exista un rápido sistema de comunicaciones de los aeropuertos con las ciudades de la región. El tráfico, dentro de la zona, se dirigirá hacia el aeropuerto de mayor seguridad y puntualidad.

La competencia ocasionaría que algunos aeropuertos perdieran tráfico en beneficio de los más eficientes, lo que daría lugar a que su cuenta de resultados se deteriorase; por otra parte la política pública de haber sembrado de aeropuertos el territorio español, con una ineficiente asignación de recursos, ha conducido a que la mayor parte de ellos sean deficitarios; desde el punto de vista de la equidad esto se ha resuelto a través de Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea, con trasvase de excedentes de un aeropuerto a otro (subvenciones cruzadas).

Este sistema desaparecería si se traspasaran a las comunidades autónomas los aeropuertos de interés general de gran densidad de tráfico, que obtienen excelentes beneficios, mientras que AENA quedaría con los aeropuertos deficitarios. Con esta organización no sería posible establecer subvenciones cruzadas desde los aeropuertos rentables a los que experimentan pérdidas, ya que los primeros ya no pertenecerían a AENA. La ganancia de eficiencia que en su caso pudiera lograrse se pierde en equidad.

Es necesario tener claras las ideas para el futuro, para ver qué decisión adoptar respecto al traspaso a las comunidades autónomas de la gestión de los aeropuertos. ¿Estaría el Gobierno dispuesto a soportar el coste político del cierre de determinados aeropuertos, aunque desde el punto de vista de la eficiencia fuese la decisión más acertada?