TRIBUNA

El futuro del sistema fiscal español

El debate sobre la financiación de las comunidades autónomas implica una discusión más amplia de toda la fiscalidad del Estado. La autora es partidaria de homogeneizar la fiscalidad y trabajar en favor de un consenso de todas las regiones sobre tan complejo tema

La práctica totalidad de las noticias aparecidas en la prensa desde el jueves 28 de abril de 2005 y referidas a la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía catalán tiene un tono de alarma política por el contenido de la misma. Y, ciertamente, la cuestión de la financiación autonómica es una materia preocupante por estar sin resolver definitivamente, y de enorme importancia política para nuestro país, en la medida en la que su devenir haga de España un Estado federal.

De entre las múltiples cuestiones que subyacen en la reforma del Estatuto catalán, contenida en el título 9 ('Hacienda, presupuestos y patrimonio de la Generalidad y Haciendas locales') del borrador, me centraré en las tres siguientes:

Parece conveniente que las CC AA vayan de consenso hacia el sistema que se considere oportuno para todo el Estado

l Si el sistema fiscal español debe ser uno, el diseñado por el Estado y por las comunidades autónomas, el cual es trazado por el Estado de forma común para todos los ciudadanos y respecto de los signos básicos de riqueza, sin perjuicio de que las Haciendas Autonómicas participen en los tributos a través de unos porcentajes, aunque permitiéndoles una capacidad normativa además de capacidad para crear sus tributos propios; o si por el contrario la autonomía financiera de las CC AA comporta la existencia de sistemas fiscales autonómicos, articulados, en origen, sobre la base de los tributos del Estado y sobre los tributos propios.

l Otra cuestión esencial es cuál es la Administración competente para gestionar los tributos, cuestión pacífica cuando los tributos pertenecen a un solo ente pero complicada cuando éstos están en parte cedidos a otras Administraciones.

l Por último, quién debe decidir sobre estas cuestiones cruciales: el Estado con todos los gobiernos autonómicos, en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera o bien comisiones bilaterales constituidas entre el Estado y las distintas Comunidades Autónomas.

El artículo 3, párrafo 2, del borrador del texto normativo del Estatuto de Cataluña denominado 'autonomía y competencias financieras' dispone que 'La Generalidad tiene la capacidad normativa y la responsabilidad fiscal sobre todos y cada uno de los impuestos estatales soportados en Cataluña, así como en la participación en sus rendimientos, sin perjuicio de las competencias que corresponden a las Cortes Generales y a las Instituciones europeas. Estos impuestos tienen la consideración de tributos cedidos total o parcialmente'.

Este precepto deja pocas dudas respecto de cuál será la respuesta a las cuestiones planteadas, pues si la Generalitat tiene capacidad normativa en todos y en cada uno de los impuestos cedidos total o parcialmente, ello significa que la propuesta es la de ir gestando una política fiscal autonómica catalana y, finalmente, un sistema fiscal catalán. El término responsabilidad fiscal, dentro de sus muchas acepciones, hace referencia a la identificación de los ciudadanos con el gestor de los tributos, y en este caso, si la Generalitat tiene responsabilidad fiscal sobre todos y cada uno de los impuestos estatales es porque considera que debe ser ella quien los gestione a través de sus propios medios en cooperación y consorcio con la Agencia Estatal. Idea que es desarrollada en el artículo 4 al crear la Agencia Tributaria de Cataluña.

Respecto de la última de las cuestiones, parece claro que, según el modelo propuesto, la decisión compete a la comunidad catalana y, tal vez, al Estado cuyos tributos están en parte cedidos. Así, el texto normativo prevé la creación de una Comisión Mixta de Relaciones Fiscales y Financieras Estado-Generalitat, art. 10.

Se puede llegar a comprender el planteamiento del Gobierno catalán, en cuanto que está inmerso en una organización política donde no hay un único sistema fiscal y donde no hay una sola administración tributaria aunque sí lo haya oficialmente, sino que hay dos: el de los territorios forales y el del resto de las comunidades autónomas, y donde esta dualidad no se discute en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, sino que se hace de forma bilateral. Cualquiera puede preguntarse ¿por qué ellos sí y nosotros no? Pero tal comprensión no conduce a la conformidad con la iniciativa.

Y ello porque es importante tener presente que en nuestro país, como el resto de los Estados miembros de la Unión Europea, está inmerso en un proceso de armonización fiscal largo y costoso pero al que debemos llegar y al que nos conducirá la propia existencia de la Unión Europea. Si la tendencia europea es de convergencia fiscal, ¿cómo los españoles podemos plantearnos la divergencia en este momento?, máxime cuando la propuesta catalana reclama 'en todo caso la potestad de intervenir en la fijación de los elementos esenciales de los tributos, y especialmente en la determinación de sus tipos impositivos'. De tal autonomía no gozan ni los Ländern en el Estado federal europeo por excelencia, como es el alemán, aunque se haya dicho lo contrario, ya que el diseño de los impuestos que le pertenecen forma el bloque de constitucionalidad recogido en los artículos 106 y 107 de la Ley Fundamental de Bonn. Otra cosa es que se discuta la conveniencia de aumentar el porcentaje de cesión y alcanzar uno del 50 % por parte de cada una de las Administraciones tributarias. De permitir la existencia de otro sistema fiscal más, se comenzaría con una involución fiscal que pondría en peligro la vigencia de los principios que conforman la justicia tributaria.

En cuanto a quién debe decidir sobre el modelo de financiación, aunque sea admisible que se decida de modo bilateral, parece conveniente que todas las comunidades autónomas vayan de consenso hacia el sistema que se considere oportuno para el conjunto del Estado, pues, de otro modo, el sistema fiscal puede convertirse en un verdadero caos.

Asimismo, me parecería conveniente la creación de Agencias Tributarias Autonómicas que gestionaran los tributos cedidos coordinadas o consorciadas con la Agencia Estatal. No obstante, considero que los órganos de inspección deberían seguir perteneciendo a la Agencia Estatal de modo que las fronteras territoriales no fueran una buena excusa para dar cobijo al fraude fiscal. En Alemania está actualmente en revisión el sistema descentralizado.