TRIBUNA

Financiación autonómica y legalidad

La propuesta de financiación para Cataluña que ha salido a la luz pública recientemente, ha generado, como sabemos, una fuerte polémica. Sobre todo, se ha criticado que se plantee una negociación Estado-Cataluña y se pretenda aprobar el modelo mediante una reforma del Estatuto de Autonomía. A nuestro juicio, son razones estrictamente jurídicas y no políticas -que no valoramos-, las que impiden la solución propuesta.

Nuestro sistema de financiación autonómica no está construido sobre la base exclusiva de los Estatutos de Autonomía. Es más, puede afirmarse que éstos constituyen su último eslabón. Así, el artículo 157.3 de la Constitución prevé la posibilidad de que el Estado regule, mediante Ley Orgánica, el ejercicio de las competencias financieras de las comunidades. En uso de dicha habilitación se aprobó, en su día, la Lofca, actualmente en vigor.

En consecuencia, ésta es la primera norma a la que debemos acudir. En este sentido, su artículo 10.2 contiene dos previsiones diferentes. De un lado, la cesión concreta de los tributos a cada comunidad debe realizarse en virtud de precepto expreso del estatuto correspondiente. De otro lado, el alcance y las condiciones de la cesión han de fijarse a través de una norma específica, con rango de Ley ordinaria. En el caso de Cataluña se trata de la Ley 17/2002, de 1 de julio.

La cesión de nuevos tributos o de mayores porcentajes en éstos no puede realizarse exclusivamente por la vía del Estatuto de Autonomía de Cataluña

En segundo lugar, debe tenerse en cuenta el artículo 11 de la Lofca, que establece el catálogo de tributos que pueden ser cedidos, como máximo, a las comunidades, donde también se señalan los porcentajes para el IRPF, el IVA y los impuestos especiales (IIEE) de fabricación. Por último, los 10.3 y 19.2 de la Lofca se refieren a una Ley de cesión de tributos. En uso de estas habilitaciones, se dictó la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, que regula, de manera uniforme para todas las comunidades, el alcance de la cesión en cada uno de los tributos.

También debemos examinar las normas del estatuto que regulan esta cuestión, es decir, las contenidas en la disposición adicional sexta del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Así, tras establecer la cesión en los máximos autorizados por las normas de financiación, su apartado segundo dispone que 'el contenido de esta disposición se podrá modificar mediante acuerdo del Gobierno con la Generalidad, que será tramitado por el Gobierno como proyecto de Ley. A estos efectos, la modificación de la presente disposición no se considerará modificación del Estatuto'. De igual modo, el tercero señala que el alcance y condiciones de la cesión se establecerán por una Comisión Mixta Estado-Generalidad.

¿Cómo se concilian estos grupos de disposiciones? A pesar de su aparente contradicción, debe buscarse una interpretación armónica de todos ellos. Ante todo, es preciso tener en cuenta que el artículo 11 de la Lofca establece los tributos y los porcentajes que pueden ser cedidos a las comunidades autónomas. Del mismo modo, la Ley 21/2001 ha optado por establecer un régimen uniforme para todas ellas en cuanto al alcance y las condiciones de la cesión. En este contexto, las Leyes específicas, que se derivan del artículo 10.2 de la Lofca, tienen un alcance casi simbólico, limitándose a efectuar un simple reenvío a la Ley general de cesión. Por ello mismo, la Comisión Mixta, prevista en el Estatuto de Cataluña, ha venido a convertirse en un lugar donde la comunidad presta su consentimiento al marco normativo uniforme implantado por el Estado.

Teniendo presente este escenario, pero siempre dentro del mismo, son las disposiciones estatutarias -con rango de Ley ordinaria- las que llevan a cabo la cesión. Por tanto, es posible que se añadan, para Cataluña, nuevos impuestos cedidos distintos de los contemplados actualmente en el Estatuto, pero siempre que ello esté permitido en el marco normativo diseñado por la Lofca y la Ley 21/2001.

De todo lo anterior podemos obtener una conclusión muy importante. La cesión de nuevos tributos o de mayores porcentajes no puede realizarse, exclusivamente, por la vía del apartado segundo de la disposición adicional sexta del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Es necesaria la previa modificación de la Lofca y la derogación de la Ley 21/2001. Y éstas son Leyes que afectan a todas las comunidades autónomas.

Este marco normativo general, que podría admitir regímenes más o menos diferenciados, debe aprobarse en las Cortes y elaborarse a nivel estatal, con la intervención de las comunidades autónomas. El lugar idóneo para ello sería el Senado. Pero, en tanto no se modifiquen su composición y atribuciones, el sitio adecuado y querido por la propia Lofca es el Consejo de Política Fiscal y Financiera, de acuerdo con el artículo 156 de la Constitución.