COLUMNA

Sobre los Presupuestos

La fotografía es un clásico de finales de septiembre y deja ver al ministro de Hacienda junto a la furgoneta de la que los ujieres del Congreso de los Diputados descargan los tomos que componen el proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2005. En esta ocasión ha sido el vicepresidente Pedro Solbes quien con algún adelanto respecto al horario previsto ha dado cumplimiento a la liturgia acostumbrada, el pasado martes día 28, para quedar después a disposición de los periodistas. Ahora empieza su tramitación con el debate en el Pleno a las enmiendas de totalidad. Un buen momento para que Gobierno y oposición presenten sus alternativas y hagan valer sus argumentos y sus prioridades, porque ya sabemos que la economía consiste en establecer la mejor y más eficiente atribución de unos recursos por definición escasos.

El examen, discusión, enmienda y aprobación del proyecto de Presupuestos Generales del Estado es desde siempre un momento parlamentario del máximo relieve. Recordemos que el principio no taxation without representation está en el origen de la soberanía popular. En atención a ese principio debían convocarse las Cortes medievales para que el rey pudiera obtener los fondos precisos. Luego las instituciones han cambiado, la monarquía absoluta ha dado paso a la parlamentaria y las Cortes estamentales son hoy el Congreso de los Diputados y el Senado. Otra diferencia de nuestros días es que ahora, a tenor del artículo 134 de la Constitución vigente, la Ley de Presupuestos tiene excluida la posibilidad de crear tributos, y que sólo podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.

Como subraya el profesor Enrique Guerrero Salom en su último libro El Parlamento (Editorial Síntesis. Madrid, 2004), el proceso de elaboración y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado muestra con claridad la hegemonía del Gobierno, que cuenta en exclusiva con la iniciativa legislativa en esta materia. A partir de la Ley 18/2001 General de Estabilidad Presupuestaria el proyecto de Presupuestos ha de elaborarse conforme al objetivo de estabilidad aprobado por las Cámaras, en donde se fija el límite máximo de gastos no financieros del Estado. En el entendido de que los Presupuestos incluyen la totalidad de los ingresos y gastos del sector público estatal, pero no establecen estos últimos, regulados en leyes tributarias y fiscales en vigor, sino que simplemente los estiman.

Indica Guerrero que el procedimiento para la aprobación de los Presupuestos permite un control gubernamental todavía superior al que se produce con las otras leyes, y que además tiene un tiempo tasado para su tramitación que debe haber concluido antes del 31 de diciembre.

En cuanto a las enmiendas que supongan aumento de gasto sólo pueden ser admitidas a debate si incluyen una disminución por igual cuantía en la misma Sección del Presupuesto, es decir, si respetan los montos globales asignados por el Gobierno a cada Sección; en tanto que las enmiendas que supongan minoración de ingresos requieren la expresa conformidad del Gobierno para ser tenidas en cuenta. De donde se deduce que la posibilidad de debatir alternativas se circunscribe al ámbito general cuando se sustancia la totalidad.

De todos modos, los grupos de oposición tienen aquí la oportunidad de intervenir diferenciando el conjunto del articulado de la Ley del de cada una de las Secciones que lo componen que reseñan las autorizaciones de gasto a cada Ministerio. Es en ese momento cuando cabe debatir las políticas sectoriales, es decir sobre la atención que a cada una de ellas se propone prestar el Gobierno, de donde resulta el orden de prioridades entre las diferentes Secciones y los distintos capítulos dentro de cada una de ellas.

Una de las especificidades del trámite parlamentario de los Presupuestos reside en que, previamente al debate en el Pleno, comparecen ante la Comisión de Presupuestos, siempre presidida por un diputado de la oposición, distintos cargos del Gobierno y de las instituciones o empresas estatales para someterse a escrutinio sobre el proyecto referido a su unidad administrativa, y dar cuenta del grado de ejecución del presupuesto relativo al año que concluye.

Este ejercicio debería apasionar a la opinión pública pero veremos lo que esta vez da de sí.