Las agencias tributarias en el futuro
Ante la disyuntiva de crear agencias tributarias autonómicas o dirigirse hacia la Agencia Tributaria Europea, el autor destaca las ventajas organizativas, de eficiencia de gestión y de reducción de costes que tiene para ciudadanos y empresas un organismo integrado
No hay que echarse las manos a la cabeza porque la Junta de Andalucía pida una agencia tributaria propia. De hecho, la comunidad vasca cuenta con tres agencias tributarias independientes que gestionan cada una todos los tributos que se exigen en los territorios de cada una de las tres diputaciones forales.
El problema es si el modelo a seguir para el futuro debe ser el de la disgregación en agencias pequeñas, acercando la gestión de los ingresos a los ciudadanos, o si, por el contrario, la tendencia que debe predominar es la opuesta, la de una mayor integración del control y la gestión tributaria en unidades, en algún caso como en la UE, supranacionales.
La existencia de las diputaciones forales está ligada a la forma en que se constituyó el Estado español y su justificación no se basa en razones de eficacia o de eficiencia en la gestión del dinero público, sino vinculadas a la historia de la integración del Estado (La Constitución ampara y respeta sus derechos históricos). Desde un punto de vista de eficiencia en la gestión de los ingresos públicos no parece muy defendible que las empresas que operan en todo el territorio español tengan que hacer cinco declaraciones de los principales impuestos y calcular la cifra relativa de negocios en cuatro diputaciones forales y en el territorio común. No se entra aquí, en absoluto, en la gestión del gasto en el que la cercanía a los ciudadanos plantea, en general, claras ventajas.
Al avanzar la integración económica de la UE, cada día son más las empresas que operan en toda la Unión y cualquiera se plantea la compra de bienes y servicios en cualquier país. Esta integración lleva a un aumento exponencial de las operaciones entre países que hace que cada año sea más difícil obtener y acumular la información sobre las mismas y a la par hace que cada año sean mayores las posibilidades, en la operaciones intracomunitarias, de buscar ficciones, recovecos o engaños para evadir impuestos.
Unas agencias regionales tendrían que recurrir a sistemas de intercambio de información y controles multilaterales similares a los existentes hoy en la UE, lentos, no muy eficaces y en algunos casos muy costosos.
Una Agencia Tributaria Europea tendría la ventaja, desde el punto de vista del control fiscal, de poder conocer las operaciones desde su origen, de poder integrar fácilmente las operaciones de cualquier empresa en diversos países o de poder verificar con facilidad, para cada compañía, todas las retenciones en la fuente (clave en todo sistema tributario moderno). Las empresas se relacionarían con una sola agencia y harían una declaración para todos aquellos impuestos cuya gestión y control se realizara de forma integrada en toda la UE.
En conjunto, las ventajas organizativas, de eficiencia de gestión y de reducción de costes de una agencia tributaria integrada respecto a un conjunto de agencias aceptablemente coordinadas, parecen indiscutibles.
La Agencia Tributaria española nació en 1992 a imagen del Internal Revenue Service (IRS) de EE UU, que es un ejemplo de unidad administrativa especializada en un área muy concreta del sector público y un ejemplo de integración de la gestión y el control de grandes impuestos que afectan a 50 Estados que ha demostrado una gran eficacia. Pero parece que del modelo que hemos copiado sólo se quiere imitar la forma de organización administrativa, no su planteamiento de control integrado, ni sus economías de escala.
La existencia de las diputaciones forales puede generar un planteamiento en algunas comunidades autónomas de no ser menos que ellas, cuando además los resultados a los que lleva el esquema es a que, según el estudio de las balanzas fiscales de las comunidades autónomas publicado recientemente por el profesor Uriel, las comunidades vasca y Navarra, que figuran entre las más ricas del país, fueron ambas receptoras netos, con un saldo medio a favor en los años 1991-1996 de 125.508 pesetas y de 105.962 pesetas, respectivamente. Pero conviene señalar que el sistema del Concierto que tienen las diputaciones forales, con su correspondiente cupo, no tiene por qué ser favorable ni insolidario respecto a las restantes comunidades siempre que se calcule bien el cupo. Más bien, si se calculara bien el cupo, debería acusar los costes de ineficiencia que entraña la dispersión en unidades de control tan pequeñas. Más que pedir Concierto para todos, podría ser más deseable, partiendo de la aceptación de las diputaciones forales, como realidad histórica beneficiosa para el país, pedir que el cupo se calcule bien y que el sistema de Concierto no genere más desigualdad que la derivada del nivel de renta de cada comunidad y de su posición de aportador o receptor en el Fondo de Compensación Interterritorial. Habría que destacar que el cálculo del cupo está poco rodado y en los años que lleva de vida siempre se ha negociado bajo la tensión generada por ETA.
Para defender con convicción una única Agencia Tributaria española y para en el futuro pensar en poder integrarla en una europea, es fundamental gran claridad de datos y profundizar y afinar los cálculos de las balanzas fiscales y de los equilibrios entre regiones ricas y regiones pobres. Hacienda debe realizar un gran esfuerzo de mejora de las estadísticas fiscales, tanto en cada capítulo de cada impuesto, y a su desagregación por comunidades y regiones, como a las estimaciones del fraude y de las economías sumergidas.
Habría que volcarse en la transparencia de los datos de la Agencia Tributaria y de las diputaciones forales y en la búsqueda de los ajustes para que el sistema sea claro y lleve a una solidaridad interterritorial definida y aceptada por todos. Sería irónico que hayamos luchado por los fondos de cohesión de Europa, que nos han sido muy beneficiosos en todas las comunidades y que defendamos hoy la conveniencia de que se mantengan, pero que no seamos capaces de alumbrar un sistema interno de solidaridad interterritorial española.
Inspector de Hacienda