Llega la ley de subvenciones
Jordi de Juan i Casadevall analiza el proyecto de ley de subvenciones que ultima el Gobierno. El autor asegura que la nueva norma proporcionará un marco homogéneo a las ayudas que garantice mayor control del gasto público
El Gobierno está ultimando un proyecto de ley general de subvenciones, en la actualidad pendiente de dictamen del Consejo de Estado, para su próxima remisión a las Cortes Generales. El proyecto, siguiendo recomendaciones doctrinales y del propio Tribunal de Cuentas, aborda, por primera vez, una regulación general del régimen jurídico de las subvenciones que pretende colmar las lagunas, deficiencias y la inseguridad jurídica que existía en este sector de nuestro ordenamiento.
Desde una perspectiva administrativa, la subvención se incardina dentro de la llamada actividad administrativa de fomento, es decir, la que pretende suscitar comportamientos o conductas de interés general. Junto con los estímulos fiscales, la subvención es quizás la técnica de fomento más extendida, tanto es así, que incluso penetra en el ámbito de la actividad administrativa de servicio público para vincular a la Administración y los particulares en la gestión de actividades de interés público.
Desde una perspectiva financiera, estamos ante una importante modalidad de gasto público. En los últimos años, sobre todo a raíz del ingreso de España en la UE, se han incrementado los recursos públicos destinados a la política de subvenciones. De ahí la necesidad de una ley que mejore la gestión, el control y el seguimiento de las subvenciones, que es tanto como mejorar la transparencia y el control de un segmento muy importante del gasto público.
El procedimiento general que se aplicará con la nueva norma para la concesión de ayudas públicas será el de la concurrencia competitiva
La definición clásica de la subvención, apoyada por cierta jurisprudencia del Tribunal Supremo, la concebía como una donación modal ob causam futuram de carácter unilateral, discrecional y condicional. La nueva ley da una definición amplia, superadora de la vieja dogmática, para identificarla con la afectación de fondos públicos entregados para el cumplimiento de un objetivo, la ejecución de un proyecto específico, la realización de una actividad o la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar. Quedan fuera de su ámbito de aplicación el crédito oficial, las prestaciones de la Seguridad Social y los beneficios fiscales y de cotización que se someten a su regulación específica.
A partir de esta definición la ley monta todo un entramado normativo con vocación de generalidad: requisitos para su concesión, procedimiento de concesión o reintegro en caso de incumplimiento de sus condiciones, y todo un esquema de infracciones y sanciones, sin perjuicio de la respuesta penal para las infracciones más graves a través del delito de fraude de subvenciones ya tipificado en nuestro Código Penal.
Siguiendo la senda de la contratación pública, la gestión de las subvenciones queda sometida a los principios de igualdad, publicidad, transparencia, objetividad, eficacia y eficiencia.
Por ello el procedimiento general de concesión de subvenciones, con la nueva ley, será el de concurrencia competitiva, esto es, el que se basa en la comparación y ponderación de las solicitudes presentadas para establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente establecidos en las bases reguladoras.
Tan sólo se admite excepcionalmente la concesión directa de una subvención cuando esté prevista nominativamente en el presupuesto, lo prevea una norma con rango de ley o por excepcionales razones de interés público, social, económico o humanitario que imposibiliten su convocatoria pública. En una palabra, se acota considerablemente el ámbito de la discrecionalidad administrativa.
La subvención es, por definición, una técnica general de intervención administrativa que coadyuva a la realización de ciertas actividades de interés público. Pero que sea una técnica de intervención administrativa no significa que la promulgación de una ley de subvenciones marque el inicio de un neointervencionismo administrativo.
Ningún Gobierno, como éste, ha hecho tantos esfuerzos para utilizar otros instrumentos de fomento como los incentivos o estímulos fiscales. Y ningún Gobierno, como éste, ha sido tan consciente de que su papel se limita a crear las condiciones adecuadas para que sea el mercado el que, sin interferencias públicas, genere crecimiento y empleo.
Es más, la nueva ley prevé, como principio general, que cuando los fines de la subvención afecten al mercado, deben orientarse a corregir fallos claramente identificados y sus efectos deben ser mínimamente distorsionadores. Es una suerte de principio de intervención mínima en el mercado.
La razón de ser de la nueva ley no es crear nuevos instrumentos de intervencionismo administrativo, sino proporcionar una marco legal homogéneo a las subvenciones, tanto nacionales como comunitarias, que garantice una mayor seguridad jurídica y un mayor control del gasto público. La disciplina presupuestaria, que tantos éxitos nos ha reportado en términos de estabilidad fiscal, empieza por la disciplina del gasto público.