COLUMNA

La coordinación institucional

Una de las herencias del liberalismo del XIX es la separación de poderes y su limitación, los checks and balances en jerga sajona. De ahí viene la relación tradicional de poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Posteriormente se añadió un cuarto, la prensa y en general los medios de comunicación, que tienen capacidad de desvelar temas que los otros poderes preferirían que permanecieran ocultos, con lo que se pueden prevenir algunas actuaciones y hacer que se elimine la impunidad favorecida por el secreto.

Cuando Montesquieu, Hume, Burke, Madison y los gestores de la configuración de las instituciones modernas ofrecieron sus propuestas estaban muy lejos de imaginar el crecimiento que podían tener las Administraciones públicas y menos aún de imaginar la inercia e implicaciones asociadas a su tamaño. La estabilidad de los cuerpos funcionariales, la alta cualificación de sus cuadros y su conocimiento de los temas que tratan contrastan con el plazo efímero del nombramiento de los políticos, el poco tiempo que pueden dedicar a cada tema y su relación superficial con sus contenidos. Esto lleva a que el poder ejecutivo pueda estar capturado por los cuerpos de élite de la Administración, de igual forma que los reguladores sectoriales pueden estarlo por los regulados.

La serie de televisión británica Sí, ministro, y los libros en que se basa, dan un muestrario de esas posibilidades, pero se quedan cortos, pues la burocracia también puede ejercer su influencia directa en el poder legislativo a través de su presencia en los Parlamentos.

El acercamiento del poder a los ciudadanos en forma de la devolution británica, de las configuraciones federales, o de las autonomías españolas, tratan de aproximar el poder a los ciudadanos y hacerlo más sensible a su realidad y presión, pero no eliminan el riesgo de que las decisiones políticas y parlamentarias puedan interpretarse de forma que minimicen o desnaturalicen el objetivo del poder legislativo. En estos casos se pueden crear situaciones de inseguridad jurídica o de contradicción entre unas y otras decisiones que anulan su eficacia. La reforma de la normativa laboral de 1995 en lo relativo a las causas objetivas que permitían calificar de procedente un despido quedó en un grado de imprecisión tal que la magistratura laboral exigía fundamentar esas condiciones de modo que antes de cumplirlas la empresa podía haber desaparecido, como al pedir acreditar la situación económica negativa con pérdidas durante tres años. Lo mismo ocurre al requerir que la reducción de plantilla garantizara la supervivencia de la empresa que alega causas técnicas u organizativas.

Ningún experto económico puede dar esa garantía, pues aunque sí puede argumentar su necesidad y contribuir a superar una situación económica negativa, es incapaz de anticipar lo que puede ocurrir con elementos externos, como el tipo de cambio o las tasas de interés que la hagan insuficiente, cuando el despido se fundamenta en causas técnicas, organizativas o de producción. La frustración resultante inhibe la creación futura de empleo. El problema de la escasez de oferta de suelo edificable es un ejemplo de desacuerdo entre la Administración central y las territoriales, que se plasma en mantener atribuciones que frenan la edificabilidad y contribuyen al aumento del precio de la vivienda.

En el ámbito fiscal, la postura más o menos restrictiva de los incentivos a la inversión, especialmente cuando concurren circunstancias en las que cabe tener opiniones diferentes, puede llevar a que haya empresas que incurran en gastos que, a posteriori, puedan ser vistos como de naturaleza diferente y con resultado de levantamiento de actas con sanción, lo que es sentido como un agravio por los afectados y calificado como demostración de inseguridad jurídica.

La creación de agencias especializadas se presentó como herramienta para aportar incentivos que redundaran en mayor eficiencia gestora. Con esa finalidad se les dio un alto grado de autonomía que, por otro lado, hace que la sintonía de actuaciones con la voluntad del Ejecutivo sea inferior a la deseada. La autonomía de las universidades da una libertad de actuación conveniente en el plano docente e investigador, pero que no siempre va acompañada de la capacidad de supervisión, especialmente en el ámbito financiero, lo que arriesga un endeudamiento elevado que pueda exigir un rescate por parte del Estado. La experiencia muestra que aun una buena orientación es susceptible de generar efectos indeseados, por lo que conviene reflexionar sobre la idoneidad del marco institucional.