La nueva ley de concesiones de obras públicas
El Gobierno ha aprobado ya el anteproyecto de ley de concesiones de obras públicas y, previa cumplimentación de los trámites administrativos y legislativos pertinentes, confiamos en que la misma sea una realidad publicada en el Boletín Oficial del Estado.
Hace ya más de cinco años (artículos publicados en Expansión de 18 de abril y de la Gaceta de los Negocios de 16 y 18 de noviembre de 1996) puse de manifiesto la necesidad de elaborar una ley básica reguladora de las concesiones administrativas, entre otras razones, para cumplir el mandato contenido en el artículo 149 de nuestra Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación básica de concesiones, conceptualmente diferenciada de la legislación de contratos.
Después del tiempo transcurrido, lo que en aquellos momentos era conveniente ahora es necesario y, a nuestro juicio, urgente.
El Plan de Infraestructuras 2000-2007 prevé unas inversiones del orden de 19 billones de pesetas y contempla que el sector privado aporte un 20% de las mismas. Transcurridos ya los dos primeros años del plan, los inversores sienten la necesidad de contar con un marco legislativo estable regulador de las concesiones, bajo los principios de flexibilidad y de seguridad jurídica.
Ante un proyecto legislativo de la importancia del que comentamos, cabe formular algunas consideraciones sin más pretensión que la de la reflexión.
La nueva ley debería regular la figura de la concesión, carente hoy de un tratamiento legal omnicomprensivo de todos los aspectos (administrativos, tarifarios, presupuestarios, tributarios...), que concurren en la misma. La nueva ley debería regular la concesión de forma autónoma, tal como la figura merece, con independencia de la legislación propia de los contratos administrativos. Cercenar la enorme potencialidad de la idea concesional mediante la regulación de la misma por la Ley de Contratos nos parece un planteamiento que, cuando menos, merece una seria reconsideración.
La nueva ley debería reafirmar los conceptos básicos de dominio y de servicio público, evitando las erróneas interpretaciones que pudieran derivarse del equívoco lema de la financiación privada de las infraestructuras.
La nueva ley debería regular, preferentemente, la concesión administrativa de servicios públicos. En este procedimiento de gestión indirecta, tanto por la larga duración de la concesión como por razones cualitativas e intrínsecas, lo fundamental es el servicio a prestar al ciudadano. Las obras o instalaciones, aun cuando supongan una inversión cuantitativamente importante, son sólo el medio para la prestación del servicio concedido.
La nueva ley debería reflejar la concepción propia de lo que ha venido a denominarse Estado regulador. La no prestación directa del servicio por la Administración no excluye sino reafirma la necesidad de que sean los poderes públicos los que delimiten la naturaleza del servicio a conceder, regulen su contenido y características, fijen los niveles de cobertura, exijan al concesionario los necesarios niveles de calidad y establezcan un sistema tarifario estable. En definitiva, las potestades de regulación del servicio y las potestades de inspección y control sobre la sociedad concesionaria no sólo deben ser mantenidas, sino reafirmadas dada la trascendencia de los intereses públicos o de interés general que están en juego.
La nueva ley debería contener medidas incentivadoras o de fomento, general en su regulación, pero flexible y carente de automatismos en su aplicación, que no deberían ser configuradas como beneficios simplemente sectoriales o como instrumentos para que la sociedad concesionaria obtenga más beneficios en el desarrollo de su actividad, sino como fruto de un proceso de coparticipación del sector público en el logro del ya urgente objetivo de dotar al país de las infraestructuras que precisa.
La nueva ley debería abandonar la idea, vigente hoy en nuestros textos legales, de que las concesiones son un centro generador de recaudación para las diversas Administraciones. Se trata de coadyuvar y de transformar, con el esfuerzo de todos, proyectos económicamente no rentables en concesiones viables, con la finalidad de vertebrar y equilibrar nuestro territorio, aunando consignaciones presupuestarias, mecanismos de financiación privada y aportaciones de los usuarios en contraprestación al servicio público recibido.
Confiamos en que, de una manera pronta y adecuada, la figura concesional se vea regulada por la ley básica que merece.