<I>La solidaridad en el nuevo modelo de financiación autonómica</I>
La Administración debe complementar los ingresos de una financiación autonómica basada en la capacidad tributaria de las comunidades autónomas.
El modelo de financiación autonómica que propusimos en este diario el pasado 19 de mayo está basado en la capacidad tributaria de las comunidades autónomas (CC AA). Los ingresos derivados de esta capacidad tributaria, sin esfuerzo fiscal adicional, necesitan ser complementados con transferencias de la Administración central que nivelen los recursos que garantice a las CC AA el cumplimiento de los servicios a su cargo. La razón de ser de esta garantía de recursos tiene su fundamento legal en el artícu-lo 156.2 de la Constitución Española, que establece el principio de solidaridad entre todos los españoles.
Las cuantías de las transferencias de nivelación dependerán del volumen de recursos que la Hacienda central garantice. La literatura económica señala dos criterios con tal finalidad: el basado en la igualdad del volumen de gasto por habitante en todas las CC AA, cualquiera que sea su capacidad contributiva, y el que considera que lo que debe igualarse no es el gasto por habitante, sino el nivel de servicios ofrecidos a los ciudadanos.
El objetivo del primer criterio es hacer desaparecer las diferencias de capacidad contributiva que se dan entre CC AA, como consecuencia de sus distintos niveles de desarrollo. Es evidente que las CC AA con mayor nivel de renta por habitante obtendrán mayores ingresos por habitante haciendo el mismo esfuerzo fiscal, que les permitirá hacer frente a los servicios a su cargo, lo que sucederá con las CC AA de baja renta por habitante.
En el supuesto de que el volumen de recursos garantizado coincidiera exactamente con la recaudación que obtendría la comunidad autónoma de mayor capacidad tributaria por aplicación normativa del nuevo modelo, ésta no percibiría transferencia alguna de nivelación; las restantes CC AA tendrían derecho a percibirlas, si bien variarían de unas a otras, aumentando la importancia relativa de las mismas en función de su menor capacidad contributiva.
El criterio de equidad basado en igual volumen de gasto por habitante en todas las CC AA tiene la gran ventaja de su gran simplicidad, y por tanto sencillo de aplicar, la transparencia que proporciona y la clara delimitación de su objetivo: que todas las CC AA, cualquiera que sea su nivel de renta, disponga del mismo volumen de recursos por habitante. Si una comunidad autónoma quiere dar un mejor nivel de servicios, tendrá que exigir mayores recursos a sus ciudadanos, es decir, un mayor esfuerzo fiscal.
El segundo criterio de equidad para determinar el volumen de gasto garantizado pretende, como hemos dicho, igualar no el gasto por habitante, sino el nivel de servicios ofrecidos a los ciudadanos.
No todos los habitantes de las diferentes comunidades usarán con la misma intensidad los servicios públicos que se les ofrezcan; en este supuesto, el número de usuarios es más relevante que el número de habitantes. Ejemplo claro lo tenemos en la sanidad, donde las personas mayores utilizan los servicios entre tres y cinco veces más que las personas de menos de 65 años; la estructura de la población juega aquí un papel relevante en el coste medio de la sanidad por persona; igualmente, a medida que aumenta la renta de un país, se consume más servicio de sanidad, al considerarse éste un bien superior, cuestión que sucede igualmente entre habitantes de CC AA con diferentes niveles de renta.
Los servicios de educación universitaria son más utilizados por la población de nivel de renta familiar alta y media alta que por los de renta baja y media baja, como estudios empíricos han demostrado; en cambio, en la educación general básica y en el bachillerato sucede lo contrario, los servicios son más utilizados por la población de niveles de renta más baja, ya que al existir una oferta privada concurrente, los estratos de población de renta alta no utilizan el servicio público.
En los casos que hemos analizado de bienes preferentes en los que existe una demanda individualizada, el indicador mejor para determinar los recursos a garantizar no es la población, sino el número de usuarios.
Otra cuestión que hay que tener en cuenta en este segundo criterio para determinar las transferencias de nivelación son las diferencias de coste por servicios prestados que pueden existir entre comunidades, bien a consecuencia de diferencia en los precios de los inputs utilizados en la producción de los servicios públicos (niveles salariales distintos y precios de los consumos intermedios), bien por la diferente distribución de la población en las comunidades autónomas.
De lo que hemos expuesto se deduce que el criterio de igual nivel de servicios para determinar las transferencias de nivelación es bastante complicado, ya que requiere el conocimiento de determinados parámetros para determinar el número de usuarios y las diferencias de coste en determinados servicios públicos producidos en distintas CC AA. La implantación de este criterio sólo podrá efectuarse de manera paulatina.
Al aplicarse el mismo sistema fiscal en todas las CC AA, no puede decirse que la población de una comunidad autónoma realice un mayor esfuerzo fiscal que la de otra; por tanto, la variable esfuerzo fiscal que hoy día se tiene en cuenta como variable redistributiva no la hemos tenido en cuenta para determinar el nivel de las transferencias de nivelación. Igualmente consideramos que con el nuevo modelo debe desaparecer el crédito presupues-tario para nivelación, ya que esta nivelación se efectúa a través de las transferencias de nivelación que hemos expuesto.
Como ya hemos dicho, cuando una comunidad autónoma quiera prestar a sus ciudadanos servicios de mejor calidad o en mayor cuantía, tiene un camino: usar la potestad normativa que conlleva la corresponsabilidad fiscal, elevando el nivel de presión fiscal de sus ciudadanos.
El Fondo de Compensación Interterritorial a que se refiere el artículo 158 de la Constitución debería ser utilizado como un instrumento para conseguir la convergencia real entre las CC AA; con tal finalidad debería destinarse a financiar programas de infraestructura de investigación y desarrollo y de educación destinada a la formación empresarial de las CC AA de menor renta por habitante.