Reglas fiscales europeas y comunidades autónomas: algunas urgencias
El actual marco institucional es claramente insuficiente para gestionar bien la descentralización en la toma de decisiones
La necesaria adaptación a las nuevas reglas fiscales de la Unión Europea no es una mera cuestión técnica. La estabilidad presupuestaria es una necesidad estratégica que afecta de lleno al conjunto del modelo autonómico.
El punto de partida debe ser la contextualización del caso español. Somos uno de los países más descentralizados del mundo, lo que convierte a las comunidades autónomas (CCAA) en actores indispensables para la articulación e implementación de una estrategia fiscal robusta, coherente y de medio plazo. Además, España ocupa el segundo lugar en la OCDE en endeudamiento de gobiernos regionales, solo por detrás de Canadá. Y esa elevada deuda se distribuye territorialmente de forma muy desigual, lo que condiciona extraordinariamente la aplicación de soluciones simétricas y aleja las posiciones de los distintos gobiernos autonómicos.
En este escenario, toca actuar en cuatro frentes complementarios; todos importantes y en los que sería posible avanzar de forma simultánea. Por ello, el orden que sigue que sigue debe ser interpretado como recurso expositivo y no como un indicativo de secuencia.
En primer lugar, urge una reforma en profundidad de la legislación, para adaptarla a las nuevas reglas y mejorar el encaje del vector autonómico. Además de hacer converger las definiciones europea y española de la regla de gasto, es fundamental decidir qué vía se toma para concretar los compromisos autonómicos: ¿debemos optar por sendas individualizadas teniendo en cuenta las amplias diferencias en las ratios de deuda que se usan como ancla? ¿sería más sencillo y operativo que todos los gobiernos se aplicasen la misma senda? Sin olvidar la necesidad de revisar a fondo el sistema de penalizaciones o la estructura y contenidos de los planes de ajuste autonómicos.
En segundo lugar, aparece la gobernanza. El actual marco institucional es claramente insuficiente para gestionar bien la descentralización en la toma de decisiones. En esta dimensión sí estamos muy lejos de los países federales de referencia; de Alemania en particular. A la espera de una difícil reforma constitucional que nos permita importar fórmulas legales de tipo federal, lo inteligente es reforzar sustancialmente el rol de lo que ya tenemos: la Conferencia de presidentes y del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF). Con más recursos técnicos, ambas herramientas de gobernanza multinivel deben servirnos para abordar todas las cuestiones con implicaciones financieras para las Comunidades Autónomas, para canalizar debates y fraguar consensos. El calendario de las reuniones de la Conferencia de presidentes debería conocerse con muchos meses de antelación, preferiblemente deberían ser todos los años en las mismas fechas, debería existir un amplio trabajo previo preparatorio. Por su parte, el CPFF debería contar con una unidad técnica del máximo nivel basada en el rigor y la independencia para cuantificar todo lo que haga falta y preparar buenos documentos de partida que permitan acotar la negociación dentro de intervalos razonables, excluyendo ya de entrada las ocurrencias o los argumentos débiles.
En tercer lugar, aparece la reforma de la financiación autonómica, un asunto pendiente desde hace más de una década. En este punto, más que entrar en los detalles, me limitaré a recordar que contamos con una buena referencia el trabajo del Libro Blanco de 2017 y los avances del CPFF sobre el mismo en los meses posteriores. Además, la negociación debe ser multilateral, involucrando a todas las CCAA y contando con el respaldo de los grandes partidos. Sin un sistema de financiación moderno y equitativo, cualquier avance en la estabilidad fiscal será incompleto y, seguramente, esté abocado a fracasar en mayor o menor grado.
Finalmente, los mecanismos extraordinarios de financiación, como el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA), no pueden acabar siendo una herramienta ordinaria para varias comunidades. La propuesta actual de condonar un 20% de la deuda del FLA a Cataluña puede empujarnos a dar el primer paso hacia la normalización. Para ello, es clave que el acuerdo no genere agravios comparativos, lo que pasa por extenderla al resto de territorios, incluso a aquellos que no tienen deuda con el FLA, sino con otros acreedores. Si la quita parcial fuese idéntica en términos per cápita, se trataría esencialmente de un ajuste contable: como españoles perdemos un activo y como andaluces, gallegos o valencianos, un pasivo.
Aunque las quitas pueden generar problemas de riesgo moral y minar la confianza de los mercados, podríamos poner encima de la mesa dos cosas. La primera es un argumento justificativo: en la Gran Recesión dejamos a las CCAA demasiado expuestas a un choque sin parangón en los países de nuestro entorno, lo que explica el mayor crecimiento de la deuda regional en los países de la OCDE en la década pasada. La condonación parcial compensaría esa infraestimación de la profundidad de la crisis en nuestro país. La segunda sería la creación de un mecanismo de resolución de crisis que despeje todas las dudas sobre cómo se actuará en el futuro ante una nueva situación de insostenibilidad fiscal.
En todo caso, una condonación parcial no es la panacea. Para las comunidades más endeudadas, como Cataluña o la Comunidad Valenciana, esta medida sería seguramente insuficiente para acceder de nuevo a los mercados y abandonar el FLA. Me temo que una solución integral requerirá acuerdos adicionales de reestructuración negociados en el CPFF.
Santiago Lago Peñas es catedrático de Economía Aplicada de la Universidade de Vigo e investigador sénior de Funcas.
