Comunidades autónomas y Estado en la gestión tributaria
La Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (Lofca), modificada por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, construye un sistema fiscal basado en los llamados tributos cedidos. En relación con estos tributos, los artículos 19 y 20 de la Lofca diseñan un sistema de gestión peculiar de reparto o distribución de competencias. La ley reserva al Estado la gestión del IRPF, del IVA y de los impuestos especiales de fabricación. En los demás tributos cedidos, su gestión se asume por las CC AA, aunque la ley reserva al Estado la contestación a las consultas sobre normativa estatal y las reclamaciones económico-administrativas contra actos de gestión de tributos cedidos.
Este sistema ha presentado varios puntos de fricción. Las CC AA han sido renuentes a seguir, en ocasiones, los criterios de las contestaciones del Estado a consultas tributarias y han discutido la competencia de los tribunales económico-administrativos del Estado. El Estado ha reafirmado la competencia de estos tribunales y el Tribunal Constitucional zanjó la cuestión en favor de aquél en su sentencia 192/2000, de 13 de julio de 2000. Por otra parte, las CC AA han venido recurriendo, ante el Tribunal Económico Administrativo Central y en vía contencioso-administrativa, las resoluciones de tribunales económico-administrativos desfavorables.
Gestión y contribuyentes
En la valoración de los intereses en juego en un sistema de gestión consorciada, dos hechos recientes han inclinado, tal vez en exceso, la balanza en contra del contribuyente. En primer lugar, el Tribunal Supremo, en una sentencia del 22 de septiembre de 2001, reconoce a las CC AA legitimación para recurrir en vía contencioso-administrativa contra resoluciones de los tribunales económicos administrativos del Estado. Esta sentencia tiene su origen en una del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Madrid de 31 de mayo de 2000, que negó dicha legitimación entendiendo que las CC AA únicamente podían instar del Estado la declaración de lesividad de las resoluciones económico-administrativas. El TSJ de Madrid cambió luego de criterio, a la vista de la sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de julio de 2000.
El Tribunal Supremo atiende al interés directo de las CC AA en mantener la integridad de sus ingresos, pudiendo así recurrir las resoluciones de los tribunales económico-administrativos del Estado por el perjuicio recaudatorio que éstas les suponen al acordar la anulación de sus actos de gestión. Para el Supremo, en nada afecta este esquema a la seguridad jurídica del contribuyente, aunque éste se vea así obligado a defender ante un tribunal la validez de la resolución favorable que obtuvo en un órgano económico-administrativo del Estado.
Por otra parte, el artículo 51 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, ha reconocido expresamente esta legitimación. Al tiempo, esta norma y el artículo 20 de la Lofca prevén una participación de las CC AA en los tribunales económico-administrativos, lo cual siembra dudas sobre la propia concepción de dichos órganos y supone ahora la contradicción entre una legitimación directa reconocida a una Administración para impugnar actos de un órgano administrativo y el que esa Administración autonómica participe ya en ese órgano.
El Estado y las CC AA aparecen en este terreno frente al ciudadano como dos partes distintas, más preocupadas por sus intereses que por la conveniencia de una adecuada coordinación frente al contribuyente. Este esquema no deja de suscitarnos algunas reflexiones. En primer lugar, la legitimación que el Tribunal Supremo ha conferido a las CC AA les permitiría no sólo defender la legalidad de sus actos de gestión, sino impugnar actos de gestión del Estado sobre tributos en cuya recaudación participen. Este esquema puede dificultar cualquier sistema de gestión tributaria compartida o hacer dicho sistema perjudicial para los contribuyentes, que no deberían verse obligados a soportar las consecuencias de discrepancias de criterio entre la Administración gestora de un tributo y la beneficiaria de sus ingresos.
Cuando dos Administraciones comparten la gestión de un tributo, deben actuar frente al contribuyente como si de una única Administración se tratase. Sentencias del Tribunal Supremo, como la de 28 de julio de 2001, y la propia doctrina del Tribunal Constitucional sobre la aplicación del principio de tutela judicial efectiva a las personas jurídico-públicas avalan esta tesis. En todo caso, si el contribuyente puede verse obligado a defender la validez de una resolución económico-administrativa favorable, no parece que ello permita defender a la CC AA demandante la suspensión de esa resolución y la ejecutividad del acto ya anulado, aunque su validez pueda ser repuesta en un proceso cuya conveniencia debería valorarse y cuya peculiaridad debería considerarse en el terreno del reembolso de los gastos que el contribuyente ha de afrontar.