<I>Un sistema estable de financiación autonómica</I>
Desde 1990 pueden contarse ocho modificaciones importantes en el esquema de financiación autonómica de régimen común.
Nos encontramos a pocos meses de la finalización del plazo de vigencia del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común, acordado en 1996 por el Estado y estas comunidades, con la excepción de Andalucía, Extremadura y Castilla-La Mancha. La proximidad de esta fecha y los imperativos de disciplina presupuestaria derivados de nuestra pertenencia a la unión monetaria europea están espoleando el debate acerca de la reforma de un sistema de financiación que hoy canaliza casi uno de cada cinco euros gastados por el sector público.
El sistema de financiación autonómica es y será siempre el resultado de una decisión política. Partiendo de este reconocimiento, la experiencia sugiere que el debate sobre este asunto está excesivamente politizado, esto es, está demasiado impregnado de posibilismo, es demasiado sensible a situaciones políticas coyunturales y está demasiado volcado hacia unos resultados financieros finales.
Sin embargo existen una racionalidad y unos criterios que, sin aspirar a identificar un sistema óptimo, podrían inspirar un abanico de posibles mejoras.
La publicación de la obra colectiva Bases para un sistema estable de financiación autonómica, editada por la Fundación BBVA, trata de ofrecer, justificar y aplicar -mediante propuestas específicas de varios catedráticos de Economía, Hacienda, Derecho financiero y Derecho constitucional- los más esenciales de estos principios, con la modesta pretensión de contribuir a racionalizar el debate. Se trata de analizar la experiencia de los últimos años en sus vertientes económica, cuantitativa, jurídica y constitucional, para, tras repasar la doctrina, proponer mejoras y descartar opciones.
La financiación de nuestras comunidades autónomas se enfrenta hoy con varios retos, que por simplificar pueden ser reducidos a tres.
Primero, garantizar los principios de autonomía, suficiencia y solida-ridad. Autonomía para decidir sobre los niveles de presta-ción de los servicios públicos y sobre la forma de financiarlos. Suficiencia para asegurar que los recursos de cada comunidad permiten financiar un nivel mínimo de prestación en todo el territorio. Y solidaridad, de forma que las comunidades más prósperas contribuyan, a través del sistema de transferencias del Estado, a cubrir la escasez relativa de bases tributarias en las regiones con un grado de desarrollo inferior a la media.
El segundo es incorporar las restricciones del nuevo marco europeo sobre estabilidad presupuestaria y armonización fiscal. Si la armonización fiscal europea limita de hecho las posibilidades de la autonomía en materia tributaria, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento obligará a modificar las normas y procedimientos presupuestarios de las comunidades autónomas para asegurar el equilibrio o el superávit presupuestario como norma. De ello se ocupan las leyes de Estabilidad Presupuestaria que se tramitan en el Congreso.
El tercero de los retos que ante sí tiene la reforma de los mecanismos de financiación de nuestras Haciendas regionales es dotar al llamado "sistema" de financiación de la estabilidad necesaria. No parece razonable que la estructura básica de una de las piezas del bloque de la Constitución deba ser puesta en cuestión con una frecuencia que, de hecho, es mayor que la quinquenal. Desde 1990 pueden contarse hasta ocho modificaciones importantes en el esquema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común, casi una por año. Ningún marco financiero con esta propensión al cambio permanente puede ofrecer incentivos adecuados a una gestión eficiente de los recursos públicos.
Con la transferencia de la sanidad en el horizonte de la mayor parte de las comunidades autónomas, y completado el traspaso de la educación, el principal objetivo al que debe apuntar el futuro sistema de financiación autonómica es conseguir un grado razonable de estabilidad. Debe tratar de asentar un conjunto de principios y reglas que perduren más allá de la coyuntura del momento político inmediato. Un sistema estable, pero abierto a los ajustes que requieren las situaciones concretas (por ejemplo, nuevos traspasos de competencias) que puedan darse a lo largo del tiempo. Un sistema estable basado en:
Equidad en el reparto de los fondos (por ejemplo, garantía de igualdad de financiación per cápita, modulada si así se acuerda en función de factores diferenciales de coste por comunidades).
Corresponsabilidad real (sin cláusulas de garantía) y equilibrada, con inclusión de impuestos indirectos en la cesta de impuestos compartidos o cedidos.
Coordinación efectiva y transparente entre el Estado y las comunidades, tanto en materia impositiva como en presupuesto y gasto.
Sin hacer justicia a estos principios, no podrá garantizarse de modo duradero la autonomía de las comunidades autónomas, la suficiencia de los recursos de los que disponen y la equidad en su distribución, dentro del marco de objetivos de estabilidad presupuestaria pactados por España con sus socios europeos.