Política industrial, ¿sabremos pasar de las palabras a los hechos?
La experiencia de líderes como Corea del Sur o Alemania se basa en la combinación de tres ‘c’: criterio, coherencia y coordinación
Tras la pandemia y la guerra, la política industrial ha regresado a Europa. La estadounidense Inflation Reduction Act (IRA) ha acelerado la agenda legislativa de la UE (con la Ley Europea de Chips, las propuestas sobre materias primas fundamentales, la reforma del mercado eléctrico, la Ley de Industria Cero Neto…) y ha convencido a los más reacios de que ante los nuevos retos económicos, sociales y medioambientales es necesario apostar por el estímulo planeado y coordinado de sectores estratégicos. Sin embargo, no todos los países van a aprovechar de la misma manera ese cambio de paradigma. En países como el nuestro, donde triunfó aquello de que “la mejor política industrial es la que no existe”, no va a ser fácil pasar de las palabras a los hechos.
Tras la larga marginación política y académica de la política industrial, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) y los proyectos estratégicos para la recuperación y la transformación (Perte) son un gran avance. Ambos parecen querer ir más allá de la lógica de los fallos de mercado y de las políticas transversales que aspiraban a no discriminar entre sectores o tecnologías. Pero ambos reciben críticas, que se centran en las dificultades del Gobierno para gastar el dinero recibido de la UE. Entre estos casos, el del Perte del motor es quizá el más llamativo: en más de un año apenas se ha realizado la cuarta parte de las inversiones inicialmente previstas.
No obstante, nos equivocaríamos si pensáramos que el principal problema al que se enfrenta el Gobierno consiste en gastar ese dinero cuanto antes. Por supuesto que hay que hacer un buen uso de los fondos europeos, pero el verdadero desafío consiste en diseñar y aplicar una estrategia consistente y continuada, que empuje la transformación del modelo productivo en una dirección que nos ayude a afrontar los apremiantes retos económicos y socioambientales. La experiencia de países líderes en política industrial, como Corea del Sur o Alemania, se puede resumir con tres C: criterios productivos medibles para seleccionar sectores, paquetes de políticas coherentes entre sí y coordinación entre todos los actores implicados. Explicar esas tres C y hacer propuestas específicas para España es el objetivo de nuestro trabajo de investigación.
Primero, hay que establecer criterios concretos y explícitos que, además, se reflejen en indicadores de desempeño medibles a corto y largo plazo. El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), así como el anteproyecto de Ley de Industria, señalan objetivos de sostenibilidad, digitalización o competitividad. Esas metas generales pueden ser un punto de partida, pero están lejos de ser criterios que discriminen entre actividades específicas. La indefinición sectorial se corrige en parte con los Perte, pero ¿qué criterios son los que justifican que haya planes para ciertos sectores y para otros no? La Ley de Industria Cero Neto de la UE ayuda a concretar sectores, pero incluso dentro de las cadenas de valor que se identifican en esta ley, nuestro país habrá de apostar por unos u otros elementos de esas cadenas. ¿Con qué criterios se hará? ¿Para lograr qué metas medibles de producción?
La segunda C es la coherencia de las políticas. La política industrial no implica solo una ley concreta. Requiere un paquete de medidas coherentes entre sí; medidas diferentes que incidan de forma continuada sobre distintos recursos y mercados, todos ellos necesarios para (y todos ellos apuntando hacia) la deseada transformación productiva: innovación, formación, financiación, insumos asequibles, acceso a servicios e intangibles, redes e infraestructuras, demanda pública, mercados exteriores, etc. Su desarrollo no puede consistir en una colección de intervenciones sin un objetivo definido, ni limitarse a una política tecnológica, ni confundirse con políticas convencionales de apoyo a la internacionalización o a la formación profesional, que, aunque nunca sobran, no sustituyen a la política industrial, al normalmente carecer de direccionalidad.
La tercera C remite al aspecto más importante y complejo: un sistema institucionalizado de gobernanza para la coordinación de todos los actores implicados en la toma de decisiones. La mejora de la gobernanza es un reclamo clave en algunas reacciones al anteproyecto de la Ley de Industria. No se trata de centralizar decisiones productivas, sino de pluralizarlas y alinearlas, para que las Administraciones públicas, empresas, trabajadores e inversores fijen conjuntamente horizontes productivos. Como en el caso alemán o el finlandés, lo esperable es que sean los distintos agentes económicos los que, coordinados por gobiernos y agencias estatales, fijen metas económicas y socioambientales compartidas, identifiquen los sectores prioritarios más deseables y factibles para alcanzarlas, diseñen los paquetes de políticas, resuelvan conflictos y compensen a las industrias y trabajadores afectados.
Para ello, debe dotarse a la Administración pública de más y mejores recursos, pero también de mecanismos que aseguren una mejor coordinación entre diferentes instancias y organismos. La creación de una Comisión Delegada para el desarrollo productivo podría ser un buen punto de partida. Asimismo, son esenciales los mecanismos facilitadores de la coordinación público-privada, cimentados sobre el quid pro quo clave de la política industrial: apoyo público a cambio de desempeño privado. Finalmente, el Estado puede incluso favorecer la coordinación entre actores privados, con mecanismos de intercambio tecnológico, arrastre para las pymes y codecisión para los trabajadores.
¿Cuáles serían las primeras tareas de todo lo anterior? Contribuir a subsanar la triple escasez de información, financiación y servicios avanzados, necesarios para el desarrollo del tejido productivo. Para ir avanzando proponemos, entre otras medidas, una Oficina del Dato Industrial que identifique problemas y oportunidades para los agentes económicos, un fondo de promoción que priorice la recuperación de capacidades productivas, y una plataforma de servicios industriales que facilite su acceso para las pymes. Son solo algunas propuestas a las que con el tiempo habrá que añadir otras hasta ir institucionalizando una forma de hacer política industrial que permita orientar de manera continuada nuestro modelo productivo hacia uno mejor en términos económicos, sociales y ambientales.
Roy Cobby/ Clara García/ Rafael Fernández son Investigador King’s College London y Fellow del Future Policy Lab/ Profesora Titular de Economía Aplicada en la UCM/ Profesor Titular de Economía Aplicada en la UCM. Colaboradores de Agenda Pública.
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