La ley del lobby, asignatura pendiente de la democracia
El Ministerio de Política Territorial impulsa el anteproyecto de la norma de transparencia en las actividades de estos grupos
Desde 1993, las instituciones de la UE en Bruselas han apostado por desarrollar un marco normativo de control y transparencia de los grupos de interés o lobbies. En España, la norma para regular los contactos entre lobbistas y cargos públicos aún es la asignatura pendiente de nuestra democracia. La Ley de Transparencia de 2013 fue una oportunidad perdida para normalizar esta actividad a pesar de los sucesivos compromisos de los partidos políticos y del Gobierno de turno.
En los dos últimos años, instituciones y partidos políticos parecen haber tomado conciencia de la necesidad de la regulación del lobby. El primer paso se dio en 2019, cuando el Congreso de los Diputados aprobó un primer acuerdo sobre la transparencia de las reuniones entre diputados y lobbies.
El mes pasado, la proposición para reformar el Reglamento del Congreso de los Diputados para regular los grupos de interés ha superado su primer trámite parlamentario. El Pleno de la Cámara Baja ha aprobado la iniciativa del PSOE por 207 votos a favor, 53 en contra y 88 abstenciones; hasta mañana, 22 de junio los grupos parlamentarios podrán presentar enmiendas al texto.
Esta reforma normativa impulsada por el diputado socialista Rafael Simancas pretende incorporar un nuevo Título XIV al Reglamento del Congreso bajo la rúbrica “De los Grupos de Interés”, con la finalidad de aportar mayor claridad y orden a la labor de los diputados imponiendo una serie de obligaciones para fortalecer la transparencia en el ámbito de la política.
La exposición de motivos reconoce que la regulación de la actividad de los lobbies es una "asignatura pendiente del parlamentarismo español". A pesar del creciente interés de sectores sociales por participar e influir en la toma de decisiones, el surgimiento del lobby no se ha visto acompañado de una actualización de nuestro ordenamiento jurídico.
“La regulación de la actividad de los lobbies es un factor muy relevante en la construcción de una cultura de la transparencia y de una rendición de cuentas sana, moderna y equilibrada”, asegura Carmen Muñoz, directora senior de Asuntos Públicos de Llorente y Cuenca.
Huella legislativa
La propuesta de reforma califica al lobby como el ejercicio de toda actividad de influencia mediante toda comunicación, directa o indirecta, con miembros o empleados públicos del Congreso de los Diputados o de los Grupos Parlamentarios que pretenda influir en la elaboración, tramitación o aprobación de proyectos legislativos o de otras iniciativas parlamentarias.
La actividad del grupo de presión o de su representante deberá cumplir un código de conducta que se guiará por los principios de integridad, respeto a la Constitución, transparencia, veracidad de la información e igualdad entre colectivos.
Los lobbies y sus representantes estarán obligados a inscribirse en el Registro de Grupos de Interés ante el Congreso de los Diputados que dependerá de la Oficina de Conflicto de Intereses de las Cortes Generales, bajo la dependencia del Secretario General del Congreso de los Diputados.
Desde la Fundación Civio apuestan que tanto el registro como las reuniones mantenidas con grupos de interés sean de acceso libre para cualquier persona. Para garantizar la trasparencia del futuro registro es “importante que incluya los documentos que los grupos de interés compartan con los responsables públicos”.
Para Elisa de la Nuez, socia de GC Legal, “el tema sancionador es clave. Las sanciones a los diputados incumplidores quedan en manos de la Comisión del Estatuto del Diputado, es decir, de ellos mismos”. Una vez más, “corremos el riesgo de plasmar una normativa muy necesaria pero que puede ser incumplida sin demasiados problemas”.
Como novedad destacable se establece la obligación de dar publicidad al contenido de la interlocución con el lobby a través de la página web del Congreso de los Diputados. Este deber se refuerza cuando la labor de influencia se enmarque en el contexto de un procedimiento legislativo mediante un informe anual de la huella legislativa, donde quedarán reflejadas las modificaciones que hayan tenido lugar a lo largo del procedimiento. Los diputados y grupos parlamentarios deberán comunicar las propuestas que hayan recibido de los grupos de interés entregando los documentos relacionados con ellas.
Carmen Muñoz asegura que el Registro de Grupos de Interés debe ser “útil y no un mero trámite, interoperable con otros registros y con normas básicas de usabilidad, que no siempre ocurre” para evitar convertirse en un verdadero “infierno burocrático”.
Nuevas iniciativas legislativas
Casi coincidente en el tiempo a la reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados, el Ministerio de Política Territorial y Función Pública ha cerrado las consultas previas a la tramitación del anteproyecto de ley de transparencia e integridad en las actividades de los grupos de interés.
En su justificación también se reconoce que en nuestro ordenamiento “existe un vacío normativo” pues los lobbies ni siquiera tienen una definición legal, carencia que tanto organismos internacionales como la sociedad civil han censurado. Desde el Gobierno, aseguran que es preciso otorgar a los grupos de interés un reconocimiento institucional y establecer un marco legal en sus relaciones con los responsables públicos.
La futura norma regulará la definición de lobby, establecerá normas de publicidad y registro, definirá los deberes y obligaciones de estos grupos de interés, limitará las ‘puertas giratorias’, establecerá un código de conducta y atribuirá la gestión del registro a la Oficina de Conflicto de Intereses dependiente del Ministerio de Política Territorial.
Los registros y oficinas de control son instrumentos necesarios pero insuficientes cuando los grupos de interés mantienen relaciones informales. El problema de la regulación de los lobbies, según Elisa de la Nuez, radica en el organismo de control, “que debe ser imparcial y profesional, esto es lo esencial”. Como solución, la abogada y secretaria general de la Fundación Hay Derecho apuesta por la Oficina de Conflictos de Interés “si fuera realmente independiente y tuviera los recursos necesarios, cosa que a día de hoy no sucede”.
En la Fundación Civio piden una reforma de la Ley de Transparencia para dar independencia real al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, organismo que podría ser el encargado del control sobre las relaciones con los grupos de interés. Además, consideran que los titulares de cargos públicos o miembros de cámaras no deberían poder ejercer como representantes de grupos de interés durante al menos seis años desde su cese. Carmen Muñoz también apuesta por la dependencia de este registro del Consejo de Transparencia.
El Departamento de Miquel Iceta, simultáneamente al anteproyecto para regular los grupos de interés, ha puesto en marcha una consulta pública para elaborar el anteproyecto de ley de prevención de conflictos de intereses del personal al servicio del sector público. Su finalidad es actualizar la norma –tras 37 años de funcionamiento- que regula el régimen de compatibilidades de los empleados al servicio de la Administraciones Públicas. El Gobierno considera necesario establecer un sistema de prevención y gestión de conflicto de intereses que no esté exclusivamente dirigido a limitar el desempeño de una segunda actividad.
Lobbies en la UE
Registro de Transparencia. El Registro de Transparencia se fundamenta en iniciativas del Parlamento y la Comisión Europea. Las instituciones de la UE mantienen contactos a día de hoy con 869 consultorías profesionales y despachos de abogados, 6.768 grupos de presión de empresas y asociaciones profesionales, 3.454 ONGs, 933 grupos de reflexión e instituciones académicas, 53 organizaciones de iglesias y comunidades religiosas y 554 organizaciones que representan a autoridades locales, regionales o municipales.
Fechas claves. En 1993 se inició un diálogo abierto y estructurado entre la Comisión Europea y los grupos de interés que culminó con el Registro de Grupos de Interés. Creado por la Comisión en 2008 se amplió para dar paso a un Registro de Transparencia en 2011 con la participación del Parlamento Europeo. En 2015se puso en marcha la nueva versión del Registro de transparencia. En 2020 finalizaron las negociaciones sobre la propuesta de la Comisión de Acuerdo interinstitucional relativo a un Registro de Transparencia común.
Registro voluntario. La inscripción en el Registro de Transparencia es voluntaria. Para paliar esta situación, tanto el Parlamento como la Comisión Europea ofrecen ciertas ventajas que solamente están disponibles para los grupos de interés inscritos.
Bufetes de abogados. Actualmente el Registro de Transparencia de la UE cuenta con 93 bufetes de abogados inscritos la mayoría de Italia, Alemania, Francia y EEUU. Hay seis despachos y consultorías profesionales españoles registrados: Taxes Gabinete Internacional, Salesas Tres Centro de Estudios, Terraqui, Asinver Legal & Management, Cremades & Calvo-Sotelo Abogados y Sagardoy Abogados.