El modelo de financiación autonómico: el camino de nunca acabar
Tanto en la rueda de prensa como en la nota de prensa del Gobierno, se omitió el principio de ordinalidad
El viernes pasado la vicepresidenta primera del Gobierno y ministra de Hacienda, María Jesús Montero, presentó las claves del nuevo modelo de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común, rechazado en bloque por todas ellas, salvo Cataluña.
Pues bien, tanto en la intervención pública como en la nota de prensa del Gobierno, se omitió la referencia al principio de ordinalidad y, lo que es más grave, que este sería aplicable únicamente a Cataluña, justificándolo en diferencias insoslayables frente a las demás de régimen común, tal y como había avanzado Oriol Junqueras tras su...
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El viernes pasado la vicepresidenta primera del Gobierno y ministra de Hacienda, María Jesús Montero, presentó las claves del nuevo modelo de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común, rechazado en bloque por todas ellas, salvo Cataluña.
Pues bien, tanto en la intervención pública como en la nota de prensa del Gobierno, se omitió la referencia al principio de ordinalidad y, lo que es más grave, que este sería aplicable únicamente a Cataluña, justificándolo en diferencias insoslayables frente a las demás de régimen común, tal y como había avanzado Oriol Junqueras tras su entrevista con Pedro Sánchez. Esto último supone un retorno a los planteamientos del acuerdo inicial para una financiación singular de Cataluña, pactado entre el PSOE y ERC y del posterior acuerdo de la Comisión bilateral Estado/Generalitat, que ya pensábamos olvidados.
Tanto la singularidad como la bilateralidad, tal y como se entendían de estos acuerdos, deben ser matizadas o, al menos, objeto de una interpretación correctiva, para no incurrir en inconstitucionalidad, de seguir apostando por ellas en el nuevo modelo. En definitiva, no cabe establecer una singularidad de Cataluña en materia de financiación frente al resto de las autonomías de régimen común, ya que el art. 138.2 de la Constitución (CE) proscribe las diferencias que carezcan de justificación objetiva y razonable, conllevando beneficios que otras, en las mismas circunstancias, no podrían obtener.
Hemos de partir de que el Estado tiene atribuida la competencia exclusiva en materia de “Hacienda general” (art. 149.1.14 de la CE), lo que, unido a que también corresponde al legislador orgánico la regulación del ejercicio de las competencias financieras de las CC AA (art. 157.3), determina que sea el que regule no solo sus propios tributos, sino, también, el marco general de todo el Sistema tributario y la delimitación de aquellas competencias (STC 72/2003, de 10 de abril).
En este marco, los Estatutos de Autonomía de las CC AA, sujetas al régimen común de financiación, pueden regular legítimamente su Hacienda, como elemento indispensable para la consecución de la autonomía política, y, por tanto, para el ejercicio de las competencias que asumen (STC 289/2000, de 30 de noviembre). Ahora bien, han de hacerlo teniendo en cuenta que la CE dispone que su autonomía financiera ha de ejercerse con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles (art. 156.1) y que el Estado garantiza la realización efectiva de este último principio (art. 138.1).
Pues bien, el nivel mínimo de recursos que permita el ejercicio de sus competencias, debe serlo en el marco de las posibilidades reales del sistema financiero del Estado en su conjunto (STC 13/2007, de 18 de enero y las citadas en ella).
Debido a que la suficiencia financiera se alcanza, en importante medida, a través de impuestos cedidos por el Estado y otras participaciones en ingresos de este último (art. 157.1 de la CE), resulta evidente que es el competente en la toma de decisiones tendentes a garantizarla. Ahora bien, de forma homogénea para todo el Sistema. De aquí que no sean posibles diferencias unilaterales, que tendrían repercusiones en el conjunto y condicionarían las de otras CCAA y del propio Estado (SSTC 104/1988, de 8 de junio y 14/2004, de 12 de febrero).
Resulta, por tanto, necesario que este tipo de decisiones, cuya determinación final corresponde a las Cortes Generales, se adopten en un órgano multilateral, como es el Consejo de Política Fiscal y Financiera, en el que el Estado ejercita funciones de cooperación y coordinación (STC 31/2010, de 28 de junio). Todas ellas deben integrarse con las funciones que las Comisiones Mixtas tengan, en su caso, atribuidas en las normas estatutarias, en cuanto órganos bilaterales específicamente previstos para concretar su aplicación. Ello permite, con carácter previo o a posteriori a la intervención del órgano multilateral, acercar posiciones (STC 13/2007).
Partiendo de lo anterior, no cabe aplicar únicamente a Cataluña el principio de ordinalidad, como algo inherente a esta última, pese a que, al mismo, aluda, expresamente, el art. 206.5 de su Estatuto de Autonomía. En términos estrictos, hace referencia a que el orden de las comunidades, por capacidad fiscal, se mantendría después de la aplicación de los mecanismos de solidaridad en términos de financiación per cápita, aunque se reduzca la magnitud de las diferencias.
En palabras de la STC 31/2010, aunque sin llamarlo de este modo, se trata de un principio inherente al modelo de solidaridad interterritorial, en cuya virtud el Estado viene constitucionalmente obligado a procurar un “equilibrio económico, adecuado y justo”, entre las CCAA, que no perjudique a las más prósperas más allá de lo razonablemente necesario para el fin de la promoción de las menos favorecidas.
Sin embargo, únicamente puede operar cuando la alteración de la posición de una CA se deba, no a la aplicación general de los mecanismos de nivelación, sino, exclusivamente, a la aportación que realizase como consecuencia de su posible participación en dichos mecanismos, lo cual supone un alcance limitado.
Finalmente, hemos de asumir que estamos en un país con un esquema de federalismo fiscal. Y ello exige aceptar, también, que el sistema de financiación autonómica ha de regirse por varios principios, entre los que hay que encontrar un equilibrio: suficiencia, autonomía y solidaridad, pero sin que implique privilegios económicos entre las Comunidades Autónomas.