La Airef alerta de que la evolución de la pandemia complica que se cumpla el plan presupuestario

La presidenta de la autoridad fiscal evalúa las cuentas de 2021 ante el Congreso y concluye que el avance de contagios acerca la economía a los escenarios más pesimistas

La presidenta de la Airef, Cristina Herrero.
La presidenta de la Airef, Cristina Herrero.

“La evolución de la pandemia hace que se hagan más probables los escenarios pesimistas que preveían la mayoría de analistas”, ha advertido este jueves la Airef al evaluar el marco económico en el que se desarrolla el plan presupuestario del Gobierno para 2021.

“Después de un tercer trimestre con resultados muy positivos, sorprendiendo a todos, en la actualidad estamos viendo datos muy negativos de la pandemia, acercándonos a los escenarios más negativos. Y su incidencia en 2020 tendrá incidencia en 2021”, ha advertido la presidenta de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef), Cristina Herrero.

Para el próximo año, ha añadido Herrero, se da además “la incertidumbre añadida de si habrá una solución sanitaria en la segunda mitad del año”. Por tanto, ha resumido durante su intervención ante la Comisión de Presupuestos del Congreso de los Diputados, “la incertidumbre está en el cierre de 2020 y el arranque de 2021, y por si pudiera haber una solución sanitaria para esta solución”.

Más allá, ha aclarado, sus “previsiones no tienen en cuenta el impacto del Plan de Recuperación que añade incertidumbre adicional en cuanto al impacto que este plan puede tener sobre el crecimiento económico y las cuentas públicas”.

La recuperación está siendo incompleta y desigual por sectores, la ocupación hotelera apenas alcanzó el 40% de su capacidad en verano, y la caída era ya del 80% en septiembre. Dada la especial de colectivos como jóvenes y mujeres, especialmente con salarios bajos, los datos indican que buena parte de la población sería muy vulnerable a la crisis. En concreto, se estima que el 40% de los hogares españoles no tendrían ahorros para sobrevivir a dos meses de sus gastos básicos.

“Las perspectivas para el último trimestre no parece que sean muy buenas”, ha advertido Herrero, recordando que la Covid-19 sigue siendo un desafío para la economía y las perspectivas de crecimiento, virando hacia los escenarios más pesimistas a medida que se va constatando la gravedad de esta segunda ola.

Tres escenarios

Para hacer sus estimaciones, la Airef ha diseñado tres escenarios: uno optimista, basado en el buen comportamiento de la economía en el tercer trimestre del año, que sería el consistente con las previsiones económicas para 2021.

En el escenario central, esta segunda ola de contagios hará necesaria medidas de contención que reduzca el crecimiento económico, sin necesidad de recurrir a un confinamiento generalizado como el de primavera. Esta ola tendría incidencia en la evolución económica del cierre del año y del arranque de 2021, así como en la evolución del comercio mundial y en la entrada de turistas en España. Se espera en esta tesis que el año que viene se vaya reforzando la recuperación, con una solución sanitaria al menos parcial en la segunda mitad del año.

El escenario pesimista supondría el confinamiento de la población española en la recta final del año, quizás no tan estricto con el de marzo, con los colegios abiertos, pero que originaría daños estructurales en el tejido productivo que lastrarían la recuperación con destrucción de empresas y de empleo.

El escenario optimista, que es el que casa con el Gobierno, la situación estaría básicamente controlada a final de este año, con un aumento del consumo de cara a la campaña de Navidad y un levantamiento progresivo de las restricciones. Se cuenta además con la consecución de una vacuna en la segunda mitad de 2021.

Comparativa con el cuadro macro

Para 2020, el escenario central de la Airef prevé una caída del PIB del 11,2% -en línea con el estimado por el Ejecutivo- si bien es más sombrío en torno a 2021. Para ese año, se estima una horquilla de crecimiento del PIB de entre el 3,8% y el 7,3%, situándose el escenario central en el 5,5%, “una recuperación claramente insuficiente para recuperar los niveles de PIB del año anterior”.

A este escenario inercial habría que incorporar un elemento de incertidumbre adicional, el impacto que puede tener el impacto europeo de recuperación. Para la Airef, sumar un crecimiento adicional de 2,7 puntos gracias al Plan de Recuperación que sufragarán las ayudas comunitarias es factible, pero extremadamente complicado porque requiere una adecuada elección de los proyectos de inversión, una ejecución plena y eficiente.

La estimación de la Airef es que el 80% de los fondos deberían destinarse a infraestructuras e inversiones y el 20% a consumo público. De ser así, el impacto añadido de las ayudas al crecimiento potencial podría hacer avanzar el PIB entre un 6,5% y un 10%, con un escenario central de incremento del 8,2%. La cifra se sitúa “casi dos puntos por debajo del formulado por el Gobierno en el plan presupuestario para 2021”, ha expuesto Herrero, recordando que el plan encaja más con su escenario optimista. En concreto, el Gobierno espera que el PIB crezca un 7,2% inercial en 2021 y hasta un 9,8% con el Plan de Recuperación.

El impacto fiscal

Los Presupuestos Generales del Estado no presentan los ajustes de contabilidad nacional como viene sucediendo desde 2017, ha criticado Herrero, que prevé dos puntos de ajuste en este sentido.

La Airef estima que el déficit, que podría saltar este año al 11,3% según el Gobierno, caería al 8% en 2021, frente al 7,7% que espera lograr Hacienda. La previsión de gastos de la autoridad también es menor que la del Ejecutivo.

Para el organismo, el ajuste de 3,6 puntos que esperan en el déficit hasta final de 2021 vendrá de un lado por el crecimiento económico, que ayudará a rebajarlo en 1,6 puntos, y a las medidas que se tomen, de otra parte, que rebajará dos puntos más.

Para 2020, la estimación es un déficit del 11,6%. Un 3,7% viene de déficit por la situación económica, y un 4,2% por las medidas implementadas por el Gobierno para hacer frente a la crisis.

La evaluación del déficit da por sentado que el Plan de Recuperación tendrá un impacto fiscal neutro, bajo la tesis de que los ingresos de ayudas europeas y el gasto que se produzca con ellos irá acompasada. Sin embargo, matiza Herrero, eso no será así pues el plan recoge un impacto en ingresos de más de 6.000 millones y otro de gasto de unos 27.000. En todo caso, admite esta práctica al tomarse en cuenta que se trata de ayudas comunitarias, si bien entiende que la decisión queda en manos de la UE.

Ingresos y gastos

La estimación de ingresos del estado es que el crecimiento de los ingresos 5,1%, y los gastos un 2,8%. La Airef espera que los ingresos públicos alcancen el 42,5% del PIB en 2021, de seis a siete décimas menos que lo que espera el Gobierno que solo se cumplirá en el escenario optimista y dejará una diferencia entre 9.000 y 18.000 millones si se cumplen las proyecciones central o pesimista. La Airef da por buena la estimación de cotizaciones, pero rebaja en un punto la de ingreso de impuestos. Por impuestos, la autoridad estima que el IVA funcionara vinculado al consumo privado. De cara al IRPF, por efecto de la liquidación y las medidas del sector público, espera que tenga una evolución estable en 2020 y 2021, con una liquidación positiva este año gracias a la declaración de la renta de 2019, y cierta estabilidad el año que viene, pues pese a la recuperación se hará notar entonces la caída de rentas privadas de este ejercicio.

“Tenemos diferencias tanto en el escenario macroeconómico, como en la valoración de las medidas”, ha aclarado Herrero, que prevé 2.000 millones menos en ingresos por el calendario de implementación de las medidas. En el caso de la tasa Tobin, la previsión de recaudación está dentro de lo posible, pero en la parte alta de la horquilla estimada por la Airef. El organismo, sin embargo, trabaja con un escenario central inferior porque al estudiar casos como el de Francia entiende que el impuesto arrojará unos 700 millones. Sin embargo, al ser una liquidación mensual solo entrarían en 2021 los 11 primeros meses de recaudación.

En cuanto a la fiscalidad medioambiental, la diferencia principal se da en las nuevas figuras: los impuestos sobre plásticos y residuos, de nuevo por la fecha de entrada en vigor. Airef entiende que no se dará hasta final de año y que la liquidación trimestral trasladará parte de los ingresos a 2022. La Airef también discrepa de otras cifras, como el impacto de la ley de fraude fiscal, que el Gobierno estima en 828 millones de euros, y que la Airef estima de forma más prudente.

“El escenario de gastos es más pesimista que el escenario de ingresos”, ha expuesto Herrero, matizando que este último “parece rodeado de un escenario más optimista sobre todo en el cuadro macroeconómico” mientras que hay una “visión pesimista” de rúbricas afectadas por el gasto sanitario o la evolución de la pandemia. El Gobierno prevé un mantenimiento del peso de esas medidas pese al crecimiento del PIB estimado entre el 8% y el 9%. “No parece que esa evolución” de gastos “asociados a la situación sanitaria” case con una proyección de mejora económica y consecución de la vacuna a mediados de 2021. “Es excesivamente prudente” suponer que la factura crecerá al mismo ritmo que la economía, si bien se basa ante todo en el gasto asociado a las comunidades autónomas.

La Airef estima algo más de gasto que el Gobierno en pensiones, desempleo, más incidencia de los ERTE (asumen que se extenderán todo el primer semestre), por lo que desconoce por qué su cómputo final es algo inferior al del Ejecutivo.

La autoridad fiscal ha recordado que la capacidad de gasto discrecional es muy pequeña, pues el 55% de sus recursos van a financiar a otras administraciones. Descontando los fondos asociados al plan de recuperación, la Airef estima que la administración central apenas tendrá libertad de movimientos sobre recursos por valor de apenas el 5% del PIB, y de ahí habría que restar la remuneración de los asalariados públicos o de las clases pasivas.

Las cuentas públicas

En términos de sostenibilidad de las cuentas públicas, la Airef espera 23 puntos más de deuda en 2019 (que cerró en el 95,5% del PIB), que podrían reducirse en 2021. Herrero ha criticado el mal punto del que se partía y ha recordado que aún contando con un multiplicador fiscal del 1,5 sobre cada euro destinado al Plan de Recuperación, la deuda podría situarse por encima del 100% del PIB aún en 2030. Por tanto, la Airef urge a diseñar cuanto antes un plan de consolidación fiscal.

Herrero ha instado a preveer el coste de los avales públicos concedidos o a plantear una reforma de las pensiones públicas que garantice su sostenibilidad. De momento, ha expuesto la evolución del gasto en pensiones supone una presión añadida sobre la deuda del 50%, que podría rebajarse en 10 puntos con medidas paramétricas.

“Tenemos que dotar a la ejecución presupuestaria de este año de una flexibilidad particular” tanto como para poder hacer frente a situaciones que no estén contempladas en los Presupuestos Generales, que den lugar a más gastos o menos ingresos, como para estar a la altura de circunstancias que podrían estar vinculadas a una mejora de la pandemia asociada a la llegada de un remedio en la segunda mitad de 2021. De esta forma, en un momento dado se podrían liberar recursos o evitarse un gasto innecesario que penalice a las administraciones en el futuro.

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