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El modelo de financiación autonómica está caduco

Hacienda debe defender unos objetivos de estabilidad coherentes, factibles y transparentes

La ministra de Hacienda, María Jesús Montero (centro), conversa con la diputada del PSOE Adriana Lastra y la ministra de Economía, Nadia Calviño (derecha), en el Congreso de los Diputados, el pasado 28 de julio.

La negativa del Congreso de los Diputados a los nuevos objetivos de déficit planteados por el Ministerio de Hacienda hace que sea necesario plantearse tres cuestiones clave que permitan llegar a acuerdos razonables entre las partes: una, ¿son creíbles los actuales objetivos de estabilidad que el Reino de España presenta ante la Comisión Europea?; dos, ¿es coherente el criterio de reparto de este déficit autorizado entre los niveles de gobierno del conjunto de las Administraciones Públicas?; y tres, ¿tiene sentido mantener un objetivo de déficit común para cada una de las Comunidades Autónomas?

Ante la primera de las preguntas, el Gobierno solicitó a la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) un estudio sobre el escenario presupuestario de 2018 y 2019 bajo el supuesto de mantener las políticas actuales constantes. Las conclusiones del mismo han sido concluyentes. Pese a que se prevé una reducción del saldo negativo del conjunto de las Administraciones Públicas en estos dos años, el déficit público esperado será del 2,7% y 2,2% del PIB en 2018 y 2019, lejos de los objetivos fijados en el Programa de Estabilidad vigente (2,2% y 1,3% respectivamente). La respuesta es clara: la credibilidad del actual objetivo de déficit para 2019 ante Bruselas es nula.

Lo más preocupante de esta situación es que incluso en períodos de crecimiento económico en España se ha enquistado una insuficiencia de recursos que no permiten cubrir unos gastos ya de por sí bajos en comparación con otros países con similar renta per cápita. Tal y como ya han defendido muchos expertos en la materia, la reforma fiscal es urgente, aunque difícilmente asumible ante la heterogeneidad política del Congreso.

La segunda de las cuestiones se refiere al nivel de transparencia con que el Ministerio de Hacienda decide repartir los objetivos de déficit entre las distintas administraciones. Los objetivos de 2019 proporcionan un 92% del déficit autorizado a las administraciones centrales (Administración Central y Seguridad Social), quedando el 8% restante en manos de las Comunidades Autónomas. La Comisión de Expertos que el Ministerio de Hacienda nombró para la revisión del modelo de financiación autonómica ya propuso que el reparto vertical del déficit entre niveles de gobierno debía contemplar las competencias asumidas en cada caso y los respectivos niveles de gastos e ingresos.

En este sentido, las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas hacen que sean responsables de más de un tercio de los gastos públicos no financieros, un porcentaje que todavía es mayor en el caso de restringir el gasto a las funciones vinculadas con el estado del bienestar (37% del total). En este sentido, el actual reparto del déficit carece de objetividad y también de transparencia, ya que se desconocen los criterios utilizados para el mismo.

En el futuro sería positivo que la aprobación del Programa de Estabilidad requiriera de un pacto interno basado en un amplio consenso político, así como de un debate del mismo en el Senado previo a su aprobación por el Congreso de los Diputados.

Por último, en relación a la tercera cuestión, una vez fijado el déficit para el conjunto de las Comunidades Autónomas, es preciso asignar los objetivos individuales que deben cumplir cada una de ellas. La propia Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) prevé el establecimiento de objetivos individuales para las Comunidades. Sin embargo, en la práctica, a excepción de 2013, el objetivo ha sido el mismo para todas las regiones.

En 2013, las razones por las que el Ministerio de Economía propuso la fijación de déficits asimétricos entre comunidades fueron que los saldos negativos eran muy diferentes entre ellas, que el peso de la deuda era muy heterogéneo –en algunas comunidades fundamentado por el mal funcionamiento del modelo de financiación autonómica–, y que existían diferencias importantes en el PIB per cápita entre regiones.

Todo ello permitía defender la idea de fijar objetivos diferenciados de déficit con la finalidad de que el esfuerzo de cada comunidad para cumplirlo fuera similar y no repercutiera en los servicios sanitarios o educativos que prestaba a sus ciudadanos. Se desconoce la razón por la que no se ha mantenido el criterio de asimetría en los siguientes años, pero las razones que se esgrimían en 2013 (diferencias entre comunidades en el nivel de deuda, de déficit de partida y de PIB por habitante) siguen estando vigentes, por lo que está justificada la fijación de déficits distintos.

Además, tal y como ha reclamado la AIReF en sus informes, los recursos que cada comunidad recibe del sistema de financiación autonómica tienen que considerarse a la hora de asignar los objetivos de déficit individuales. Es imposible separar la financiación autonómica del nivel de déficit, ya que los desequilibrios financieros dependen crucialmente de los ingresos de un sistema muy cuestionado. Aun suponiendo que todas las comunidades mantuvieran un mismo nivel de gasto por habitante, y partiendo de las importantes diferencias de recursos que resultan del actual sistema de financiación, la heterogeneidad en los déficits regionales es muy significativa.

A la vuelta del verano Hacienda tiene que ser capaz de dar respuesta a dos temas muy relevantes y urgentes: reformar un modelo de financiación autonómica caduco y que desvirtúa los recursos que debe recibir cada comunidad; y defender unos objetivos de estabilidad presupuestaria coherentes basados en su factibilidad y en criterios de reparto transparentes.

Juan Pérez es economista del Ivie

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